نهاد رگولاتور، چالش تفکیک قوا، کمیسیون یا سازمان

از منظر کارکردی، ایجاد و توسعه نهادهای تنظیم‌گر همواره به عنوان استثنا و حاشیه‌ای بر اصل تفکیک قوا (separation of power) در نظام‌های سیاسی و حکمرانی مورد مداقه قرار گرفته است. تجمیع بخشی از اختیارات قضایی و تقنینی در نهادی اصالتاً اجرایی (administrative) به خودی خود نوعی خرق عادت نهادی شمرده می‌شود. ورود به فلسفه و مناقشات حقوقی و اجرایی آن البته موضوع محوری این نوشتار نیست و در جریده‌ای مستقل به آن پرداخته خواهد شد.
در مقابل اما، از زمان توسعه انفجاری نهادهای تنظیم‌گر نوین‌ در دهه‌های ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ میلادی، ساختار تنظیم‌گر معمولاً متشکل از دو لایه کمیسیون و سازمان اجرایی بوده است. این معماری ساختاری به‌ نحوی ناظر بر تفکیک لایه مقررات‌گذار از لایه اجرایی و به ‌عنوان راه‌حلی برای گریز از چالش‌های تداخل و برهم‌نهشت (overlapping) کارکردهای متعدد نهاد تنظیم‌گر، مورد پذیرش اغلب کشورها قرار گرفت.

فارغ از تفاوت‌های نظام‌های حقوقی و سیاسی و آثار آن بر ساختار نهادهای تنظیم‌گر، کمیسیون‌های تنظیم‌ مقررات عموماً به ‌عنوان مرجع بالادستی، نقش سیاست‌گذار و قاعده‌گذار را با تکیه بر ترکیب اعضا و اختیارات قانونی ارجاع‌شده به آنها بر عهده دارند. برخی از اهدافی که بر تشکیل این کمیسیون‌ها مترتب خواهد بود در زیر برشمرده شده است:

۱- تعیین منافع عمومی (public interest):
ماموریت ذاتی نهاد تنظیم‌گر «هم‌راستاسازی» (reconciliation) منافع بخش خصوصی و بازیگران صنعت از یک‌ سو با منافع و سیاست‌های عمومی جامعه از سوی ‌دیگر است که ممکن است بدون مداخله تنظیم‌گرانه و صرفاً با تکیه بر مکانیسم بازار محقق نشوند. اهداف و جهت‌گیری‌های بالادستی حاکم عملاً چارچوب و اولویت‌های کاری نهاد تنظیم‌گر را تعیین می‌کند به نحوی که ترجمه و پیاده‌سازی آنها در قالب قواعد بازار محوری‌ترین کارکرد و شاخص موفقیت تنظیم‌گری محسوب می‌شود. کمیسیون‌های تنظیم مقررات وظیفه تعیین، تدقیق و نظارت بر اعمال آنها را بر عهده دارند.

۲- نمایندگی و مشارکت (participation and representation):
ترکیب متنوع کمیسیون‌ها عملاً به ‌نحوی امکان نمایندگی و تضمین مشارکت ذی‌نفعان، ذی‌ربطان و تخصص‌های متفاوت را فراهم می‌کند. همچنین ریسک تمرکز قدرت در نهادهای تنظیم‌گر که به واسطه نفوذ بالای تصمیمات و ضمانت‌های اجرایی امری کاملاً محتمل است، عملاً با وجود کمیسیون‌های تنظیم ‌مقررات کاهش می‌یابد.

۳- مشروعیت (legitimacy):
اعمال اختیارات و اقتدارهای نهاد تنظیم‌گر در موارد مداخلات پرمناقشه و حساسیت‌برانگیز گاه ناگزیر مترتب بر پرداخت هزینه‌های سیاسی و اجتماعی است. چنین مداخلاتی نیازمند سطحی از مشروعیت و سازگاری حاکمیتی و تخصصی است که ضرورت وجود کمیسیونی قدرتمند و متنفذ را برای ایجاد نوعی پوشش حمایتی و «وفاق سیاسی» ( political consensus) ضروری می‌نمایاند.

۴- همگرایی (convergence) بین‌بخشی:
تداخلات ناگزیر و روند روزافزون همگرایی ناشی از تحولات فناوری در اغلب بخش‌های کسب‌و‌کار عملاً امکان اعمال حکمرانی بخشی را مبتنی بر تقسیم‌ کارهای سنتی غیرممکن ساخته است. امکان‌‌ناپذیری راه‌حل‌های رادیکالی چون تغییرات مداوم و ادغام‌ و تفکیک‌های متناوب ساختارهای بخش عمومی- دست‌کم در بازه‌های زمانی کوتاه- ایده ایجاد کمیسیون‌هایی با حضور نمایندگان بخش‌ها و دپارتمان‌های مرتبط را به ‌عنوان راه‌حلی عمل‌گرایانه و گاه نسخه «دوران گذار» تقویت می‌کند.

۵- شفافیت (transparency) و عدم ‌تعارض ‌منافع:
ترکیب متنوع و گاه غیرهمسوی اعضای کمیسیون در کنار احتمال تفاوت منافع و رویکردها، عملاً امکان و ریسک پدیده «تسخیر تنظیم‌گری» (regulatory capture) را کاهش می‌دهد و به تبع، حداقلی از رسمیت و شفافیت را با خود به همراه می‌آورد؛ دو خصوصیتی که از جمله الزامات انکارنشدنی تنظیم‌گری مدرن محسوب می‌شوند.

همه خصوصیات بالا البته نافی لزوم وحدت رویه، قدرت اجرایی، مداخله ‌بهنگام، توسعه ابزارهای اقتداری، ارتقای ظرفیت حکمرانی و انعطاف‌پذیری حداکثری متناسب با تحولات فناورانه و کسب‌وکاری نهادهای تنظیم‌گر نیست. کارکردهایی ذاتاً اجرایی که روزبه‌روز بر پیچیدگی، ضرورت پیش‌دستانه بودن (ex-ante) و حتی هوشمند بودن (algorithmic regulation) آنها افزوده می‌شود. در واقع نگاه نوین به نهادهای تنظیم‌گر از نهادهایی صرفاً حقوقی به نهادی با مسئولیت‌های متنوع و مجهز به ابزار تخصصی، اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فناوری تغییر کرده است. از همین ‌رو وجود کمیسیون همگراکننده، مشارکتی و مشروعیت‌بخش با ایجاد سازمانی عمل‌گرا، پویا و اثربخش تکمیل می‌شود؛ سازمانی که گاه با شبکه‌ای از نهادهای هم و خودتنظیم‌گر (self and co-regulation) حمایت می‌شود تا امکان اعمال حکمرانی تنظیم‌گرایانه را فراهم‌ کند.

قابل تصور است که موارد فوق از جمله دلایل سیاست‌گذار برای پیروی از الگوی نسبتاً مشابهی در تشکیل نهادهای شبه‌تنظیم‌گر کشور ما در سال‌های اخیر بوده است. دوگانه‌های شورای رقابت و مرکز رقابت، شورای عالی فضای مجازی و مرکز ملی و همین‌طور کمیسیون تنظیم ‌مقررات رادیویی و سازمان متبوع آن- فارغ از تفاوت‌های بنیادین و نقدهای وارد در حیطه اختیارات، سازگاری ترکیب، توصیه‌پذیری سیاسی، مبانی حقوقی تشکیل و میزان اثربخشی و کارایی هر کدام- از جمله تلاش‌های متاخر در شکل‌دهی به نهادهای شبه‌تنظیم‌گر به‌ عنوان بخشی از ساختار حکمرانی نوین کشور به شمار می‌روند.

از همین ‌رو، تشکیل سومین کمیسیون تنظیم مقررات رسانه‌های صوت و تصویر فراگیر در هفته گذشته از همین قاعده کلی پیروی کرده است؛ کمیسیونی که با ترکیبی متشکل از نمایندگان قوای سه‌گانه، برخی اعضای حقیقی و حقوقی شورای عالی فضای مجازی، اعضای تخصصی عرصه رسانه‌های نوین و به‌ زودی، با اضافه شدن نماینده رسانه‌های دارای مجوز، ترکیب قابل قبول و ‌مشروعی را به ‌عنوان متولی سیاست‌گذاری و تایید پیشنهادهای مقرراتی ساترا نمایندگی می‌کند. البته در سه جلسه اخیر از نمایندگان وزارتخانه‌های ارشاد و ارتباطات نیز به عنوان دو کرسی ثابت در کمیسیون دعوت شده که به دلایلی تاکنون این امر تحقق نیافته است.

مستند به تصریح قانون اساسی و تفسیریه شورای محترم نگهبان در مورد سازمان صداوسیما مبنی بر تنها سازمان مسئول و پاسخگو در عرصه حکمرانی رسانه‌های صوتی و تصویری، تشکیل کمیسیون بین‌دستگاهی فاقد هرگونه الزام حقوقی به شمار می‌رود. علاوه بر آن، برخی از منتقدان تشکیل این کمیسیون را نه تنها قرینه‌ای بر تحدید بخشی از اختیارات قانونی بلکه نوعی تضعیف ابتکار و سرعت عمل و خلاف اصل «وحدت تنظیم‌گری» تلقی می‌کنند.
در مقابل اما، اقدام داوطلبانه و پیش‌دستانه ساترا در یک نگاه راهبردی، پایه‌گذاری مسیری را نوید می‌دهد که در آن می‌توان به دورنمای تعامل بین‌بخشی به‌ جای رقابت‌های بخشی، همگرایی مشارکتی به ‌جای تداخلات ساختاری، انعطاف‌پذیری تنظیم‌گرانه به‌ جای جمود بوروکراتیک و نهایتاً حکمروایی تخصصی به‌ جای تسویه‌حساب‌های سیاسی امیدوار بود.