از رویکرد «تک‌بخشی» تا حکمرانی «چندسطحی» فضای مجازی

ضرورت پرهیز از مجادلات سیاسی و عوام‌زده‌ در کنار تمرکز بر تحلیل نهادی و کارکردی ماشین حکمرانی به‌ جای توقف در مناقشات محتوایی، دو اصل اساسی و متمایزکننده حاکم بر رویکرد سیاستی است. از این رو ورود به مباحث پیرامون طرح جنجالی «حمایت از حقوق کاربران و خدمات پایه کاربردی در فضای مجازی» به ‌صورت اولیه برای پژوهشگران حوزه سیاست‌گذاری به میدان مینی تشبیه می‌شود که بالقوه می‌تواند پیام‌های سیاستی آن را در باتلاق پیش‌قضاوت‌ها و دسته‌بندی‌های قطبیده و سیاست‌زده مدفون کند. به رغم علم به تهدیدات پیش ‌رو، نظر به تشکیل کمیسیون ویژه و احتمال شروع بررسی‌های فنی طرح، بر آن شدم تا نکاتی چند را از منظر کارشناسی و از جایگاه پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف به منظور گفت‌وگو و مداقه کارشناسان و نمایندگان محترم عضو کمیسیون طرح کنم. پرواضح است که این نوشتار عامدانه بدون ورود به رویکرد ارزشی و قضاوت له یا علیه کلیت طرح نگاشته شده است.

۱- تناسب ساختاری و کارکردی اصل اولیه طراحی نهادهای حکمرانی است. هرچند نهادهای سیاست‌گذار، هماهنگ‌کننده، تنظیم‌گر، مجری و تسهیلگر همگی اجزایی جدایی‌ناپذیر از مجموعه نظام حکمرانی محسوب می‌شوند، ولی عدم تفکیک این نقش‌ها از یکدیگر و حرکت به سمت خلق ساختارهای «همه‌کاره»، تکرار تجربه ناموفقی است که در کشور ما سابقه‌ای طولانی دارد. در درفت فعلی طرح حمایت، نمایی مشوش و ناسازگار از «کمیسیون عالی تنظیم مقررات» ارائه شده است که تلاش دارد کارکردهای متعدد و گاه متعارض و متناقضی را به ساختار ناهمگون آن بار کند.

۲- در جایگاه سیاست‌گذاری کلان با مفهوم تعیین چارچوب‌های کلان، ارزش‌ها، اهداف و منافع عمومی، این کمیسیون در تعارض مستقیم با ماهیت شورای عالی فضای مجازی قرار می‌گیرد. فارغ از این تداخل کارکردی، اصل سازگاری حکم می‌کند که نهاد سیاست‌گذار کلان مخاطب خود را تنها «نهادهای عمومی سیاست‌گذار» لحاظ کند و از تخاطب مستقیم با بخش خصوصی و ارائه‌دهندگان سرویس‌ها بپرهیزد. در پاسخی پیش‌دستانه به استدلال احتمالی مدافعان طرحِ لزوم چاره‌اندیشی برای عدم تکرار ناکارآمدی تقریباً مطلق شورای عالی فضای مجازی در اجرایی‌سازی مصوبات خود، علاوه بر متناسب‌سازی ساختاری بر ضرورت تجهیز نهاد سیاست‌گذار کلان به ابزارهای سیاستی متناسب نظیر مداخلات راهبردی، حقوقی، سیاسی، تصویبی، مشروعیت‌بخش، گفتمان‌ساز و نظارتی و در موارد نادر ورود به سطح برنامه‌ای و هماهنگ‌کنندگی در کنار ضرورت قطعی پرهیز از ورود به سطح مداخلات تنظیمی یا ارائه خدمات تاکید می‌شود.

۳- در نگاهی جایگزین به نقش کمیسیون عالی به مثابه سیاست‌گذار اجرایی و هماهنگ‌کننده- که در واژگان طراحان با مفهوم «تنظیم‌گر تنظیم‌گران» و در ادبیات علمی با مفهوم «راهبر تنظیم‌گری» از آن یاد می‌شود- با هدف اجرای سیاست‌های کلان از مسیر نهادهای عمومی اجرایی یا مداخلات تنظیمی، ساختار نهادی «قرارگاهی» با ترکیب اعضای حقوقی محدود شامل سازمان‌های اجرایی و تنظیم‌گران بخشی و استفاده از بسته ابزار متناسب نظیر مداخلات ساختاری، انتصابی و بودجه‌ای توصیه می‌شود. ماهیت «همگرایانه» عرصه فضای مجازی، کارکرد هماهنگ‌کنندگی را به بخشی لاینفک و محوری از نظام حکمرانی این عرصه مبدل ساخته است. سال گذشته، در بحبوحه تصویب طرح کلان شبکه ملی اطلاعات و پیوست تقسیم‌کار ملی و نگاشت نهادی آن، در مقاله‌ای چاپ‌شده در روزنامه دنیای اقتصاد با عنوان «همگرایی در فضای مجازی و سندرم تشتت حکمرانی و رقابت تنظیم‌گران» به تفصیل به این موضوع پرداخته‌ام.

۴- رویکرد کمیسیون عالی به مثابه «تنظیم‌گر واحد فضای مجازی» کشور به نظر نا‌متناسب‌ترین برداشت محتمل است. اولاً رویکرد به فضای مجازی به مثابه «یک بخش» در مجامع علمی و سیاست‌گذاری جهانی همواره به شدت در معرض مخالفت جدی قرار داشته است. عبور از نگاه بخشی به فضای مجازی، در عمل امکان تنظیم‌گری واحد و متمرکز را منتفی می‌نمایاند. ثانیاً اتخاذ این رویکرد در عمل به مثابه شروع سلسله تعارضات تمام‌‌ناشدنی بین‌بخشی در مقابل واقعیت فعلی حکمرانی فضای مجازی کشور تفسیر می‌شود. واقعیتی که با محوریت «تنظیم‌گران بخشی» مشتمل بر ساختارهای نوین- مانند سازمان تنظیم ‌مقررات رادیویی و ساترا- در کنار طیفی از سازمان‌های سنتی با وظایف تنظیم‌گرانه- از جمله واحدهای تخصصی در وزارتخانه‌های صمت، ارشاد و بانک مرکزی- عملاً نظام‌واره‌ای از نهادهای رگولاتوری را در بخش‌های مختلف متاثر از دنیای دیجیتالی نمایندگی می‌کنند. صدالبته که نظام‌واره مذکور هنوز فاصله قابل توجهی تا جامعیت مطلوب دارد و از نبود نهادهای رگولاتوری متناسب در بخش‌های نوپدید متعددی رنج می‌برد. اما نگاه تقلیل‌گرایانه به واقعیت به‌ غایت متکثر و فرابخشی فضای مجازی و بالتبع، پیچیدن نسخه تنظیم‌گر واحد برای دنیای دیجیتالی غیرعملی و دور از شواهد واقعی به نظر می‌رسد. ثالثاً بر فرض تصمیم بر غلبه کارکرد تنظیم‌گر واحد، اصول حاکم بر ساختار نهاد رگولاتور مانند رویکرد فنی، بی‌طرفی سیاسی، استقلال و ثبات سازمانی، سازگاری سیاستی و بسته ابزارهای تنظیمی مجموعاً الگوی نهادی متفاوتی را نسبت به آنچه ویرایش فعلی طرح ارائه می‌دهد عرضه می‌کنند. قبلاً در یادداشتی چاپ‌شده در ماهنامه پیوست تحت عنوان «نهاد رگولاتور، چالش تفکیک قوا، کمیسیون یا سازمان» به برخی شاخصه‌های نهادی سازمان‌های رگولاتور پرداخته بودم. بر همین اساس، توصیه سیاستی این متن پرهیز اکید کمیسیون عالی از هرگونه مواجهه مستقیم و مداخله تنظیمی در ارتباط با ارائه‌دهندگان خدمات در بخش خصوصی است. امری که وقوع آن احتمال پدیده تداخل، تعارض منافع، رقابت و بی‌اعتباری تنظیم‌گران را به شدت افزایش می‌دهد.

۵- در مجموع متن حاضر صرفاً با بررسی طرح حمایت از منظر نهادی و مبتنی بر الگوی «حکمرانی چندسطحی»، از میان سناریوهای متعدد بر طراحی نهادی کمیسیون عالی به مثابه نهاد هماهنگ‌کننده و همگراساز تنظیم‌گران متکثر فضای مجازی تاکید می‌کند. ناگفته پیداست که در نظام حکمرانی چندسطحی، موفقیت کمیسیون عالی مستلزم ارتقای عملکرد سایر اجزای زیست‌بوم حکمرانی نوین فجازی است. تکمیل زنجیره سیاست‌گذاری کلان در شورای عالی فضای مجازی در کنار ایجاد نهادهای «رگولاتوری بخشی» متناسب با روند سریع دیجیتالیزه شدن بخش‌های نوپدید و با فرض عملکرد مترقی نهادهای تنظیم‌گر موجود، می‌تواند ایده نظام حکمرانی چندسطحی دنیای مبتنی بر شبکه را تحقق بخشد.

۶- تحقق کارکرد همگرایی دیجیتالی در اجلاس اخیر بین‌المللی تنظیم‌گران نیز تحت عنوان «همکاری تنظیم‌گرایانه» مورد توجه جدی قرار گرفت. خانم ملانی داوس، مدیر آفکام- تنظیم‌گر همگرای ارتباطات بریتانیا- ضمن تصریح به عبور از نگاه بخشی به تنظیم‌گری فضای مجازی، به ابتکار اخیر این نهاد در تشکیل «تالار همکاری تنظیم‌گران دیجیتالی» با حضور رگولاتورهای رسانه، ارتباطات، رقابت و حفاظت از داده اشاره کرد. در تجربه‌ای مشابه جامعه تنظیم‌گران ایرلند- به عنوان مرکز اروپایی حضور نمایندگان ابرپلتفرم‌های آمریکایی مانند گوگل و فیس‌بوک- از تشکیل بخش دیجیتالی «شبکه تنظیم‌گران اقتصادی» خبر دادند که متشکل از تمام نهادهای رگولاتوری مرتبط با فضای مجازی است. تجاربی که نشان از یک تلاش جهانی برای غلبه بر ماهیت همگرا‌ و غیربخشی دنیای دیجیتالی دارد و متعمدانه راه‌حل‌های ساده‌سازی‌شده‌ای مانند ایجاد نهادهای همه‌کاره و تنظیم‌گر واحد را با ذات متکثر و پیچیده آن در تعارض می‌بیند.