۱۲+۱ نکته درباره سندهای بانک مرکزی و مرکز ملی فضای مجازی درباره رمزارزها؛ دوراهی امیرآباد و میرداماد

هفدهم آذرماه، بانک مرکزی سندی را تحت عنوان «چارچوب سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری بانک مرکزی در حوزه رمزپول‌ها» منتشر کرد. ۳۲ روز بعد، کمیسیون عالی تنظیم مقررات فضای مجازی کشور هم سند دیگری را تحت عنوان «نظام‌نامه رمزارز اعم از ایجاد رمزارز ملی و ساماندهی کاربری رمزارزهای جهان‌روا» منتشر کرد.

به این ترتیب کشوری که مدت‌ها بود برخی کارشناسان از خلاء نظام حقوقی رمزارز در آن سخن می‌گفتند ظرف کمتر از ۴۰ روز دو سند در این زمینه داشت و حتی دو نهاد مصوب این دو سند یعنی بانک مرکزی و شورای عالی فضای مجازی را رودرروی هم قرار داد. اما فارغ از آن اختلاف که در نهایت با دخالت شخص رئیس‌جمهور تا زمان نگارش این گزارش با پیروزی بانک مرکزی به پایان رسیده، اگر قرار باشد این دو سند را بررسی کنیم به چه نکاتی پی خواهیم برد؟ بیایید ۱۳ نکته را با هم مرور کنیم.

۱. موافقید اول از اسم این دو سند استفاده کنیم؟ با توجه به عنوان سند بانک مرکزی، این نهاد «چارچوب» یا Framework برای سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری خود درست کرده است؛ یعنی در واقع یک سند بالادستی برای سیاست‌گذاری خود در این حوزه ایجاد و مرکز ملی فضای مجازی از اصطلاح «نظام‌نامه» برای سندش استفاده کرده است. ولی هر دو نهاد خارج از حوزه صلاحیت خود عمل کردند. وظیفه بانک مرکزی اساساً سیاست‌گذاری نیست که بخواهد برای آن چارچوبی نیز استخراج کند.

در قانون بانک مرکزی هم هرجا کلمه سیاست آمده به معنای سیاست‌های پولی و مالی و ارزی است که مابه‌ازای اقتصادی در مورد آن وجود دارد و منظور سیاست‌گذاری به معنای مصطلح در سیستم حقوقی نیست. تعیین سیاست‌های کلی نظام بر عهده رهبری است و در مرحله پایین‌تر سیاست‌ها را مجلس یا رئیس‌جمهور تعیین می‌کنند. از آن طرف وظیفه شورای عالی فضای مجازی «سیاست‌گذاری، مدیریت کلان و برنامه‌ریزی» در خصوص فضای مجازی است و نوشتن نظام‌نامه که در پایین‌ترین سطح قانون‌گذاری برای مشخص شدن سازوکار اداره یک سازمان یا نحوه اجرای یک قانون نوشته می‌شود، اساساً ارتباطی به این شورا ندارد.

۲. دو طرف اما برای اینکه بگویند صلاحیت چنین کاری را دارند در مقدمه سندی که منتشر کردند به یک سند دیگر استناد کردند. بانک مرکزی به چهار ماده از قانون بانک مرکزی اشاره کرده و شورای عالی فضای مجازی به سند «راهبردی جمهوری اسلامی ایران در فضای مجازی». مشکل در اینجا این است که هر دو نهاد واقعاً طبق این اسناد صلاحیت انجام چنین کاری را دارند. (البته منظورمان از چنین کاری یعنی تنظیم‌گری حوزه رمزارز و نه تعیین سیاست از سوی بانک مرکزی یا نگارش نظام‌نامه از سوی شورای عالی فضای مجازی) حالا سوال پیش می‌آید که برای رفع تعارض بین صلاحیت این دو نهاد باید چه کرد؟ از نظر زمانی، قانون بانک مرکزی (۱۴۰۲) مؤخر‌ یا جدید‌تر از سند راهبردی (۱۴۰۱) است و حاکی از اراده جدید قانون‌گذار است و باید آن را ملاک قرار دهیم. از نظر هرم قوانین اما نمی‌توان هیچ‌یک از این دو را بر دیگری مقدم شمرد. یکی مصوبه مجلس است و دیگری ظاهراً طبق عرف بعد از تایید رهبری در حکم قانون است. با این حال، همان عرف سیاسی سند شورای عالی فضای مجازی را در حال حاضر بالاتر از مصوبه مجلس ارزیابی می‌کند.

۳. در بخش مقدمه، سند بانک مرکزی این وظیفه را برای خود قائل شده که در زمینه رمزارزها به مردم آگاهی‌بخشی کند و پس از اطلاع‌رسانی در زمینه ریسک‌هایی که وجود دارد این جمله را بیان کرده که «بانک مرکزی به‌هیچ‌عنوان فعالیت در حوزه رمزپول را توصیه نمی‌کند و مسئولیتی در قبال ضرر و زیان احتمالی کاربران ندارد». این احتمالاً نتیجه ضربه‌ای است که این بانک در موضوع موسسات مالی و اعتباری خورد و بعداً هم مجبور شد با خلق پول آن را جبران کند.

رویکرد محتاطانه بانک مرکزی در دل این سند هم هویداست. در این سند با دو نهاد روبه‌رو هستیم: یکی نهاد امین و دیگری محیط آزمون تنظیم‌گری یا همان سندباکس.

البته مساله محیط آزمون در سند مرکز ملی فضای مجازی نیز آمده و گفته شده برای رمزدارایی‌هایی غیر از آنچه در جدول ماده ۴ آمده باید کارگروه مدیریت محیط‌های آزمون بررسی و تنظیم‌گری را انجام دهند. مرکز ملی همچنین «نهاد امین دارایی» را نیز پذیرفته ولی برای بالا بردن میزان امنیت اکوسیستم به نهادهایی مانند «تضمن و وثیقه» و «بیمه» روی آورده است.

۴. در مورد رویکرد بانک مرکزی در سند خود صحبت کردیم. مرکز ملی فضای مجازی اما به طور کلی در مقدمه سند تلاش کرده این انگاره (ایجادشده با سیاست فیلترینگ) را که این مرکز، فناوری‌های نوین را نوعی «تهدید» می‌بیند برطرف کند و سند را با بخش اهداف و سیاست‌ها آغاز کرده و در همان ابتدای بخش اهداف و سیاست‌ها نیز به «منفعت بردن کشور از فرصت‌های بالقوه فناوری بلاک‌چین» اشاره کرده است.

در بند ۲ این سند نیز به «سیاست حمایتی در قبال توسعه، ترویج و فراگیر شدن قانونمند انواع دارایی‌های دارای پشتوانه و دارای شفافیت تراکنش» و نیز «تسهیل کسب‌وکار، ساده‌سازی مقررات و ضوابط و تدوین مشوق‌ها و حمایت‌های مالی و اقتصادی» اشاره شده است.

۵. پس از این بخش نگاهی به بخش تعاریف جالب توجه خواهد بود. در سند بانک مرکزی ۱۳ عنوان تعریف شده است و در سند مرکز ملی فضای مجازی ۶ عنوان. بانک مرکزی در تعریف رمزدارایی به‌جز «رمزپول» به «توکن اوراق بهادار» و «توکن کاربردی» نیز پرداخته و همچنین «انتشار» و «عرضه اولیه» تعریف شده‌اند. در این میان تقریباً می‌توان گفت دو تعریف به یکدیگر شبیه هستند: رمزدارایی و رمزپول.

۶. اما برسیم به ایده مرکزی هر سند. ایده مرکزی سند مرکز ملی فضای مجازی در ماده‌های ۳ و ۴ این سند آمده است. در ماده ۳ تاسیس نهادی به نام «کمیته تخصصی رمزدارایی‌ها» مرکب از نمایندگان اعضای کمیسیون عالی تنظیم مقررات فضای مجازی کشور پیش‌بینی شده که وظیفه نظارت را بر عهده دارد. نظارت بر چه؟ در ماده ۴ جدولی وجود دارد که در آن ۹ موضوع مربوط به رمزارزها به تنظیم‌گران مختلف سپرده شده است. قرار است کمیته تخصصی رمزدارایی‌ها بررسی کند که آیا این تنظیم‌گران و دستگاه‌های متولی دیگر وظیفه خود را به‌درستی انجام داده‌اند یا نه و حسب مورد حتی کوتاهی آنان را به دستگاه‌های نظارتی کشور منعکس کند.

۷. نکته جالب توجه اما ذیل ماده ۴ این قانون است. مرکز ملی فضای مجازی در اینجا برای خود شأن شورای نگهبان را قائل شده و گفته هر یک از تنظیم‌گرانی که نام‌شان در آن جدول آمده است باید تمام مصوبات خود را پیش از ابلاغ برای بررسی انطباق با مصوبات شورای عالی فضای مجازی و کمیسیون‌های آن، به مرکز ملی فضای مجازی ارسال کنند. در واقع آن تنظیم‌گران که بانک مرکزی نیز یکی از آنهاست حق ندارند خود اقدام به تصویب و ابلاغ سندی کنند بلکه باید ابتدا آن را به شورای عالی فضای مجازی ارسال کنند و تاییدیه این نهاد را بگیرند.

۸. یکی از نکات جالب توجه دیگر در این سند تبصره یک ذیل جدول ماده ۴ است. در این تبصره مرکز ملی فضای مجازی گفته «سیاست‌گذاری و نظارت بر رمزدارایی‌های مبتنی بر شمش یا مسکوک طلا» بر عهده بانک مرکزی است. مستند این بخش جزء ۱۹ از ماده ۴ قانون بانک مرکزی است که «ایفای نقش نظارتی مصرح در قوانین مربوط به صادرات و واردات طلا و معاملات طلای شمش و مسکوک» را از وظایف بانک مرکزی برشمرده است.

با این حال سوال اینجاست که اگر بر مبنای این بند می‌توان رمزدارایی‌های مبتنی بر طلا را در زمره صلاحیت‌های بانک مرکزی قلمداد کرد، چرا مثلاً بر مبنای بند ۱۳ از همین قانون یعنی «تنظیم‌گری در حوزه رمزپول‌ها و نظارت بر مبادله آنها در چارچوب قوانین مربوط» نمی‌توان کل تنظیم‌گری در حوزه رمزدارایی را در حوزه اختیارات بانک مرکزی دانست؟

۹. اما ایده مرکزی سند بانک مرکزی چیست؟ سند بانک مرکزی در واقع این نهاد را در کانون تنظیم‌گری اکوسیستم رمزارز قرار داده و می‌گوید هرگونه فعالیت به عنوان «کارگزار رمزپول» (هر شخص حقوقی که مبادرت به ارائه خدماتی مثل خرید، فروش و واسطه‌گری و مبادله رمزدارایی می‌کند) باید با مجوز بانک مرکزی باشد. بانک مرکزی در سند خود گفته که دستورالعملی هم برای شرایط و الزامات فعالیت به عنوان «کارگزاری رمزپول» و «نهاد امین» تدوین خواهد کرد ولی آن را به تصویب «هیات عالی بانک مرکزی» خواهد رساند و نه نهادی دیگر!

۱۰. اما یک مساله مهم بند ۸ از سند بانک مرکزی است. جایی که می‌گوید: «کارگزار رمزپول و نهاد امین موظف است گزارش‌های لازم را در قالب و زمان ابلاغی «بانک مرکزی»، در اختیار این بانک قرار دهد.» این دقیقاً یکی از نقاطی است که باعث شده صرافی‌های رمزارز با بانک مرکزی دچار چالش شوند چون صرافی‌ها می‌گویند ما اطلاعات کاربران را در اختیار نهاد دیگری قرار نمی‌دهیم. جالب است بدانید که مرکز ملی فضای مجازی با آوردن یک بند ذیل ماده ۵ سند خود در این زمینه ظاهراً راه متفاوتی با بانک مرکزی رفته و گفته است: «تمامی تنظیم‌گران موظف‌اند از فناوری‌های نوین تنظیم‌گری (RegTech) در رصد و نظارت بر فعالیت‌های حوزه رمزدارایی با رعایت قوانین و مقررات از جمله اصل ۲۵ قانون اساسی استفاده کنند.»

اصل ۲۵ قانون اساسی چه می‌گوید؟ این اصل بیان می‌کند: «بازرسی و نرساندن نامه‌ها، ضبط و فاش کردن مکالمات تلفنی، افشای مخابرات تلگرافی و تلکس، سانسور، عدم مخابره و نرساندن آنها، استراق سمع و هرگونه تجسس ممنوع است مگر به حکم قانون.» احتمالاً منظور بخش پایانی این اصل بوده که به منع تجسس اشاره دارد ولی احتمالاً خود نویسندگان سند بانک مرکزی هم می‌دانند که این اصل ارتباطی به موضوع رمزارزها ندارد و ضمناً با استثنای آخر آن یعنی به حکم قانون، عملاً کل اصل را می‌توان دور زد.

در واقع وقتی مرکز ملی فضای مجازی در بند ۵ از اهداف و سیاست‌ها دنبال منع به‌کارگیری رمزدارایی‌ها برای اقدامات غیرمجاز یا مجرمانه مثل فرار مالیاتی است و وقتی در بند اول از ماده ۵ به مرکز اطلاعاتی مالی این ماموریت را داده که ضوابطی اختصاصی برای جلوگیری از پولشویی و تامین مالی تروریسم از جمله برای «گزارش تراکنش‌های مشکوک» تدوین کند، با همین دو بند، همان مسیری را رفته که بانک مرکزی هم رفته است ولی کادوپیچ‌شده و غیرعلنی!

۱۱. البته این دو سند رویکردهای مشترکی هم دارند و مثلاً هر دو بر ممانعت از به‌کارگیری رمزدارایی به عنوان ابزار پرداخت در داخل کشور تاکید کرده‌اند ولی در عین حال رویکرد‌های خصمانه‌ای هم به‌جز تفاوت‌هایی که برشمردیم با هم دارند. مثلاً سند مرکز ملی فضای مجازی در حالی تصویب شد که بانک مرکزی درگاه پرداخت صرافی‌های رمزارز را بسته بود. در چنین فضایی بند ۱۰ از ماده ۵ سند مرکز ملی فضای مجازی که «محدودسازی خدمات پایه کاربردی و زیرساختی (نظیر احراز هویت، پرداخت و خدمات شبکه بانکی) را برای عموم ارائه‌دهندگان خدمت منوط به اخذ تاییدیه از کمیسیون‌های عالی تنظیم مقررات فضای مجازی» می‌کند را می‌توان معنادار تفسیر کرد.

۱۲. با این اوصاف در مقام جمع‌بندی در خصوص این دو سند باید گفت سند بانک مرکزی کمربندها را برای فعالان حوزه رمزارز محکم‌تر بسته بود و چون بانک مرکزی هم در زمینه ماهیت رمزارز (که رقیب ریال است) و هم در زمینه شبکه تبادل آن (که رقیب شبکه بانکی است) به‌نوعی دچار تعارض منافع بود می‌توان این موضوع را از فعالان رمزارز فهم کرد که آنان بین این دو سند به سمت سند شورای عالی فضای مجازی رفتند.

۱۳. با این حال اشتباه فعالان رمزارز این بود که موضوع را بیش از حد حقوقی دیدند و از ساختارهای سیاسی در حقوق اطلاع نداشتند. آنان تصور کردند در ساختار فعلی نظام حقوقی ایران شورای عالی فضای مجازی حرف اول و آخر را می‌زند و بانک مرکزی ناچار است در برابر این نهاد کرنش کند در حالی که شرایط کشور به‌ گونه‌ای است که اقتصاد سیاسی و مسائل امنیتی ناشی از آن حاکم بر تمام معادلات دیگر است.

بنابراین کافی است بانک مرکزی به عنوان متولی اصلی تنظیم بازار ارز و حفظ ارزش پول ملی به نهادهایی مانند شورای هماهنگی سران قوا یا شورای عالی امنیت ملی بگوید که بدون داشتن اختیار تنظیم‌گری در زمینه رمزارزها نمی‌تواند این بازار را تنظیم کند. در آن زمان است که همه این نهادها حق را به بانک مرکزی خواهند داد کمااینکه بارها فراتر از مصوبات قانون در شورای هماهنگی سران قوا به بانک مرکزی اختیاراتی برای تنظیم بازار ارز داده شده است.

از سوی دیگر این انتقاد به فعالان بازار رمزارز وارد است که چرا می‌خواستند یک نهاد اقتصادی مدرن را به‌جای بنا کردن بر پایه‌های قوانین و مقررات یک نهاد تخصصی مثل بانک مرکزی بر پایه‌های قوانین و مقررات یک نهاد کاملاً سیاسی به نام مرکز ملی فضای مجازی و شورای آن بنا کنند. نهادی که در ماده ۷ سند خود آورده «تمامی مصوبات قبلی کمیسیون عالی تنظیم مقررات فضای مجازی کشور درباره رمزدارایی‌ها که با مواد مقرره جدید مغایرت دارند پس از ابلاغ مقررات جدید نسخ می‌شوند» و هیچ تضمینی نیست که چند صباح دیگر با یک چرخش سیاستی دیگر، دوباره همین سند را هم نسخ نکند! آن هم در شرایطی که نه دستور کار و نه مشروح مذاکرات این نهاد منتشر می‌شود و نه اساساً به کسی در سیستم یا افکار عمومی پاسخگو است.