وجود ده‌ها نهاد تصمیم‌گیر و سیاست‌گذار در صنعت ICT کلاف سردرگمی ایجاد کرده است؛ بحران حکمرانی فناوری

مثل زمینی که در پایین‌دست مسیل مانده و هر بار سیل، لایه جدیدی از گِل و خاک برایش به ارمغان می‌آورد، صنعت ارتباطات و فناوری اطلاعات ایران هم گرفتار لایه‌های آشکار و پنهان سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری شده است. وجود ده‌ها نهاد سیاست‌گذار که برای کوچک‌ترین کاری آیین‌نامه می‌نویسند و سند تولید می‌کنند، کار را به جایی رسانده است که هیچ‌کس به‌درستی نمی‌داند به حرف چه‌ کسی باید گوش دهد.

حدود ۳۰ نهاد رسمی و شناخته‌شده در ایران برای حوزه ICT تصمیم‌گیری می‌کنند و این غیر از مراکزی است که در لایه‌های ناپیدا قرار دارند؛ همچنین نهادهای اجرایی که سیاست‌های اعلامی را به سخت‌ترین شیوه ممکن اعمال می‌کنند نیز در این آمار لحاظ نشده‌اند.

با یک اشاره دست، با یک آیین‌نامه خلق‌الساعه، با یک تغییر مدیر و خلاصه خیلی ساده، سرنوشت شماری از فعالان یک صنعت تغییر می‌کند؛ اما در سمت مقابل، زمانی که مشکلی پیش می‌آید، هیچ‌کس نیست که تلفن را جواب دهد. روزی که کسب‌وکار شناخته‌شده کشور با دردسری ناخواسته روبه‌رو شد، حتی سهامدار ارشد هم جواب تلفن مدیرعامل را نداد تا او بی‌پناه در میانه عتاب‌ها و خطاب‌ها سرگردان باشد. اپراتورهای ثابت و همراه بابت یک ریال تغییر تعرفه باید سال‌ها به کمیته‌ها و کمیسیون‌ها و شوراها و ستادهای مختلف توضیح دهند؛ اما زمانی که اختلال GPS، کل شبکه را از کار می‌اندازد، هیچ‌کس جوابگو نیست. این روزها همه می‌خواهند قانون و مصوبه و سند بالادستی و آیین‌نامه و مقرره بنویسند و اوامر صادر کنند. روندی که از ابتدای دهه ۸۰ آغاز شد، اکنون به حد اعلای خود رسیده است.

دهه شوراها

ابتدای دهه ۸۰، زمانی که کم‌کم استفاده از اینترنت داشت میان بخش‌هایی از جامعه باب می‌شد، شورای عالی انقلاب فرهنگی «مقررات و ضوابط شبکه‌های اطلاع‌رسانی رایانه‌ای» را تصویب کرد که احتمالاً نخستین مصوبه در این زمینه است.

بررسی مفاد این مصوبه نشان می‌دهد پایه تمامی قوانین و مقررات پس از خود در زمینه اینترنت است. در این مصوبه به فیلترینگ، شیوه فعالیت بخش خصوصی، انحصار دولتی پهنای باند ورودی و خروجی و… اشاره شده است. آنچه در دهه‌های بعد در زمینه اینترنت به تصویب رسید، تنها بسط همین مصوبه بود؛ اما گسترش دامنه صنعت ICT باعث شد قوانین، مقررات و آیین‌نامه‌های متعددی تا امروز نوشته شود.

در همین مقررات، چند بار نام «شورای عالی اطلاع‌رسانی» ذکر شده است؛ شورایی که در سال ۷۷ «به‌منظور سیاست‌گذاری در امر اطلاع‌رسانی و هدایت شبکه‌ها و مراکز اطلاعاتی و هماهنگی فعالیت آنها و تدوین برنامه‌های میان‌مدت و بلند‌مدت در زمینه تحقیقات بنیادی، توسعه‌ای و کاربردی اطلاع‌رسانی در قالب نظام اطلاع‌رسانی جمهوری اسلامی ایران» تاسیس شد. این شورا عملاً مجری طرح «تکفا» در کشور بود و پس از آنکه این برنامه به پایان رسید و دولت تغییر کرد، جایگاه خود را از دست داد و در دهه ۸۰ به انجام اموری مانند طراحی فونت‌های فارسی رو آورد و سرانجام با تشکیل شورای عالی فضای مجازی، در آن ادغام شد. هرچند زمانی که محمود احمدی‌نژاد رئیس دولت بود تلاش کرد این شورا را منحل کند اما موفق نشد.

در همان دهه ۸۰ و به موازات اجرای طرح تکفا و تشکیل وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، لایحه جرائم رایانه‌ای نیز به مجلس ارسال شد که البته با تاخیری چندساله به تصویب رسید. قانون جرائم رایانه‌ای که از زمان تصویب در سال ۸۸ تا امروز دستخوش اصلاحی نشده، همچنان اصلی‌ترین قانون در این حوزه به شمار می‌رود؛ اما در حوزه اجرایی آن‌قدر مقررات و مصوبات متعدد وجود دارد که به این قانون به‌ندرت اعتنا می‌شود؛ برای مثال «کارگروه تعیین مصادیق محتوای مجرمانه» که در میان مردم به «کمیته فیلترینگ» مشهور است بر اساس این قانون تشکیل شد و تا اوایل دهه ۹۰ با قدرت، مشغول تعیین محتواهایی بود که باید از دسترس مردم خارج می‌شدند اما پس از تشکیل شورای عالی فضای مجازی، کم‌کم بخش زیادی از اقتدار خود را از دست داد.

در سال ۸۴ شورای عالی فناوری اطلاعات تشکیل شد که قرار بود «سیاست‌گذاری و تدوین راهبردهای ملی در قلمرو فناوری اطلاعات‌، تدوین برنامه‌های میان‌مدت و بلندمدت برای توسعه پژوهش‌های بنیادی و کاربردی در قلمرو فناوری اطلاعات و گسترش کاربری فناوری اطلاعات و ارتباطات در کشور و برنامه‌های توسعه بخش‌های مختلف» را انجام دهد. این شورا در آن سال‌ها مجری برنامه دولت الکترونیکی بود تا سرانجام در شورای عالی فضای مجازی ادغام شد و البته از بقایایش، «شورای اجرایی فناوری اطلاعات» به وجود آمد.
علاوه بر اینها، در دهه ۸۰، وزارت پست و تلگراف و تلفن به وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات تغییر نام و وظایف داد که بر اثر این تغییر، نهادهایی مانند سازمان فناوری اطلاعات و سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی پدید آمدند.

تغییر مسیر

اوضاع تا سال ۸۴ کمابیش با همین چند شورا و وزارتخانه پیش می‌رفت تا اینکه دولت تغییر کرد و پای نهادهای دیگری به این صنعت باز شد. در اولین گام، برای ارائه اینترنت خانگی محدودیت اعمال شد، محدودیتی که بعدها هیچ‌کس آن را گردن نگرفت و حتی آشکارا گفته نشد کدام شورای امنیتی آن را تصویب کرده است؛ اما پس از آن بود که نقش‌آفرینی چنین نهادهایی در ICT بیشتر شد.

سال ۸۸ را می‌توان نقطه آغاز حضور پررنگ نهادهای امنیتی در ICT به شمار آورد؛ زمانی که ارسال پیامک تلفن همراه طی ماه‌ها با اختلال و فیلتر برخی کلمات روبه‌رو شد، محبوب‌ترین پلتفرم‌های اینترنتی و شبکه‌های اجتماعی برای همیشه فیلتر شدند و در نهایت به دلایلی که هیچ‌گاه اعلام نشد، رقابت در واگذاری سهام شرکت مخابرات ایران به نمایشی با یک خریدار تبدیل شد. دخالت نهادهای پنهان از سال ۸۸ تا ۹۲ و همچنین ضعف مفرط وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، این صنعت را آنچنان بی‌رمق کرد که تنها تلفن همراه (آن هم فقط نسل ۲) دیده می‌شد و این وضعیت آن‌قدر ادامه یافت که سرانجام رئیس دولت (محمود احمدی‌نژاد) تصمیم به ادغام وزارت ارتباطات در وزارت راه گرفت. او موفق به انجام این کار نشد، اما شاید تا همیشه این وسوسه را در ذهن برخی ایجاد کرد که وقتی انبوه نهادها و ارگان‌ها برای ICT‌ تصمیم می‌گیرند، اصلاً وجود یک وزارتخانه چه ضرورتی دارد؟ در پایان دهه ۹۰ شورای عالی فضای مجازی پا به عرصه گذاشت که امروزه مهم‌ترین نهاد تصمیم‌گیر در زمینه ارتباطات و فناوری اطلاعات و تمامی شاخه‌های زیرمجموعه آن به شمار می‌رود.

تنظیم‌گر تنظیم‌گران

تغییر دولت در سال ۹۲ آزادسازی دسترسی به اینترنت و به‌خصوص اینترنت همراه را در پی داشت و از پس آن، کسب‌وکارها و استارت‌آپ‌های زیادی سر برآوردند که امروز زندگی بدون آنها قابل تصور نیست. اما این افزایش ناگهانی دامنه فعالیت، نگرانی بخش‌های مختلف را برانگیخت. چه کسانی که نگران آینده کاری خود بودند و چه آنهایی که ترسیدند امضاهای طلایی‌شان بی‌اثر شود. از‌همین‌رو بود که دهه ۹۰ را باید دهه ظهور رگولاتوری‌ها نامید.

شورای عالی فضای مجازی و مرکز ملی که زیرمجموعه آن است پس از یک دوره منازعه شدید، سرانجام جایگاه خود را تثبیت کرد و توانست به مهم‌ترین ماموریت خود یعنی «ایجاد شبکه ملی اطلاعات» بپردازد. همچنین اختلاف دولت یازدهم با کمیته فیلترینگ باعث شد تصمیم‌گیری درباره مسدودشدن پلتفرم‌های مهم به شورای عالی سپرده شود. تصمیمی که عملاً کمیته فیلترینگ را از دایره اثرگذاری خارج کرد؛ اما نتوانست گره‌ای از کلاف سردرگم فیلترینگ در ایران بگشاید.

شورای عالی و مرکز ملی فضای مجازی در دوره مدیریت ابوالحسن فیروزآبادی، قدرتمندترین دوران خود را گذراند و اسناد مختلفی تصویب کرد.

در پایان دهه ۹۰، مجلس کوشید با نگارش طرحی که به «صیانت» مشهور شد، محدودیت‌های بیشتری برای دسترسی کاربران به اینترنت ایجاد کند که هرچند این طرح با مقاومت شدید اجتماعی روبه‌رو شد و هیچ‌گاه به‌صورت رسمی به تصویب نرسید، بااین‌حال بخش‌هایی از آن کم‌کم به اجرا درآمد؛ از جمله تشکیل کمیسیون عالی تنظیم مقررات ذیل مرکز ملی فضای مجازی.

شورای عالی و مرکز ملی فضای مجازی قرار بود «تنظیم‌گر تنظیم‌گران» باشد، جایی که به تمامی اختلافات پایان می‌دهد و حرف آخر را می‌زند، اما تاکنون چنین اتفاقی رخ نداده و وجود این نهاد نتوانسته است مانع تشکیل نهادهای گوناگون تصمیم‌گیر و سیاست‌گذار در زمینه ICT شود. به‌خصوص که پدیده‌های نوظهور آنچنان با سرعت پیش می‌روند که تصمیم‌گیری درباره آنها از عهده ساختار اداری مرکز ملی خارج است.

حاکمان قدیمی

در میان انواع‌و‌اقسام نهادهای نوظهور، رگولاتورهای مالی و صنعتی از پیشینه بیشتری برخوردارند. بانک مرکزی که این روزها در دو جبهه پرداخت الکترونیکی و رمزارز می‌جنگد، هیچ‌گاه راضی نشده است اختیارات خود را به نهاد دیگری واگذار کند یا حتی به سیاست‌های دیگران توجهی نشان دهد. این نهاد قدرتمند البته درون دولت و مجلس حامیان سنتی فراوانی دارد، کسانی که از فناوری‌های نوظهور دل خوشی ندارند و ترجیح می‌دهند عنان امور در اختیار محافظه‌کارترین بخش اداری کشور باقی بماند.

در سمت دیگر ماجرا، وزارت بازرگانی و پس از آن وزارت صنعت، معدن و تجارت با اصرار فراوان سرانجام توانست مرکز توسعه تجارت الکترونیکی و اینماد را تثبیت کند و بدین‌ترتیب دستی بر آتش سیاست‌گذاری، نظارت و تصمیم‌گیری داشته باشد.

وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز در سال‌های اخیر با راه‌اندازی «مرکز ملی مطالعات، پایش و بهبود محیط کسب‌وکار» خود را وارد این جرگه کرده و می‌خواهد نامی در میان نام‌ها ثبت کند.

بیرون از ساختار قوه مجریه، صداوسیما همواره خود را یکی از مهم‌ترین نهادهای تصمیم‌گیر قلمداد کرده است. این سازمان در دهه ۹۰ تلاش کرد تصمیم‌گیری درباره هرنوع فعالیت صوتی‌و‌تصویری در اینترنت را به نام خود ثبت کند و تقریباً به‌سادگی نیز این مسئولیت را به‌دست آورد؛ پس از یک دوره تلاش ناموفق در راه‌اندازی IPTV این سازمان اکنون تشکیلات مهمی به نام ساترا دارد که تمام مجوزها در زمینه صوت‌و‌تصویر فراگیر را صادر می‌کند.

قدیمی‌ها

گرچه وجود تعداد زیادی شورای عالی، قدرت مجلس را محدود کرده است و نمایندگان نیز بارها اختیارات خود را به این شوراها واگذار کرده‌اند، اما درهرحال همچنان قانون‌گذاری جزو اختیارات مجلس است و این نهاد علاوه بر قوانین بودجه سالانه و برنامه‌های توسعه، قوانین متعددی در موضوعات مرتبط با ICT تصویب می‌کند. همچنین کمیسیون‌های مجلس به تناسب تعریف‌شان، موضوعات را پیگیری می‌کنند که در یک نگاه کلی می‌توان گفت غالباً در حمایت از کسب‌وکارها بوده است.

شورای عالی انقلاب فرهنگی نیز همچنان سرگرم نگارش اسناد بالادستی است که از جمله نمونه‌های اخیر آن می‌توان به سندی درباره هوش مصنوعی اشاره کرد. سندی که بر تشکیل یک سازمان تاکید دارد؛ اما دولت با چنین موضوعی مخالف است و ترجیح می‌دهد نهاد جدیدی در این زمینه تشکیل نشود و ستادی ذیل معاونت علمی ریاست‌جمهوری، عهده‌دار تصمیم‌گیری در زمینه هوش مصنوعی باشد. در این میان، مجلس نیز سرگرم بررسی و تصویب طرحی در همین زمینه است.

اما با وجود تمامی این نهادها و سروصدایی که به‌پا می‌کنند، همچنان نهادها و افراد امنیتی بیشترین تاثیرگذاری در این حوزه را دارند. چه آنجا که با اشاره‌ای برای همیشه پرکاربردترین پلتفرم‌ها را فیلتر می‌کنند و چه آنجا که حتی درباره سهامداران شرکت‌ها نیز تعیین تکلیف می‌کنند.

بااین‌همه، به‌‌رغم همه آنچه گفته شد، تمامی این نهادهای پیدا و پنهان تنها تا جایی در این صنعت دیده می‌شوند که بخواهند خط قرمزها را تعیین کنند و زمانی که قرار باشد وظیفه‌ای انجام شود، کسی در میانه میدان دیده نمی‌شود.