وجود دهها نهاد تصمیم‌گیر و سیاست‌گذار در صنعت ICT کلاف سردرگمی ایجاد کرده است؛ بحران حکمرانی فناوری
مثل زمینی که در پاییندست مسیل مانده و هر بار سیل، لایه جدیدی از گِل…
۷ آبان ۱۴۰۴
وفور تصمیم‌گیران و فقدان تصمیم نهایی در صنعت ICT؛ سندرم سیاست‌گذاران بی‌قرار
فعالان حوزه فناوری ایران، از رمزارز تا سلامت دیجیتال، از تداخل مقررات و ناهماهنگی در سیاست‌گذاری می‌گویند. بیت‌پین و میلی‌گلد در گفت‌وگو با پیوست از تعدد نهادهای تصمیم‌گیر گله دارند، تارا از تغییرات ناگهانی بخشنامه‌ها و دکتر ساینا از تمرکز انحصاری تصمیم‌گیران حوزه سلامت دیجیتال انتقاد می‌کند. گویا اقتصاد دیجیتال ایران از هر سو در وضعیتی گرفتار شده که یا از «وفور» سیاست‌گذار رنج می‌برد یا از «کندی» تصمیم‌گیری.
رمزارزی‌ها احتمالاً جزو زخم‌خورده‌ترین فعالان حوزه فناوری اطلاعات ایران بوده و هستند که تعدد سیاست‌گذاران و اثر منفی آن بر کسب‌وکارهایشان را با پوست و گوشت خود لمس کرده‌اند. علی جهانی، مدیرعامل بیت‌پین، با اشاره به همین موضوع تعدد نهادهای سیاست‌گذار و نبود یک مرجع واحد و هماهنگ‌کننده را عامل اصلی سردرگمی و کندی توسعه در این حوزه می‌داند و می‌گوید: «در حال حاضر نهادهایی مانند بانک مرکزی، شورای عالی فضای مجازی، وزارت اقتصاد، وزارت ارتباطات، مرکز ملی فضای مجازی و حتی مجلس شورای اسلامی، هر یک با رویکردی متفاوت و گاه متضاد در حال سیاست‌گذاری در حوزه رمزارز هستند. نتیجه این چندگانگی، شکل‌گیری محیطی پرابهام و نامطمئن برای فعالان بازار است.»
سیاست‌گذاری جزیره‌ای
به گفته جهانی، تصمیم‌های ناهمسو و بدون هماهنگی میان نهادهای مختلف باعث شده بخش زیادی از انرژی کسب‌وکارها صرف تطبیق با مقررات متغیر و پیش‌بینی‌ناپذیر شود، درحالیکه این انرژی باید صرف توسعه محصول و نوآوری می‌شد. او با مقایسه وضعیت ایران با کشورهای پیشرو تاکید می‌کند: «درحالیکه در آن کشورها، نهادهای تنظیم‌گر با همکاری بخش خصوصی به چارچوب‌های توسعه‌محور و پیش‌بینی‌پذیر رسیده‌اند، در ایران سیاست‌گذاری جزیره‌ای مانع شکل‌گیری بازار سالم شده است. این وضعیت نه‌تنها مانع رشد پایدار اکوسیستم رمزارز شده، بلکه بر ریسک خروج سرمایه انسانی و نوآوری از کشور نیز دامن زده است.»
مدیرعامل بیت‌پین با وجود این انتقادات، اقدامات اخیر بانک مرکزی را در مسیر تنظیم‌گری مثبت ارزیابی می‌کند و می‌گوید: «انتشار پیش‌نویس مقررات جدید می‌تواند شروعی امیدوارکننده باشد. مشروط بر آنکه دیدگاه‌ها و دغدغه‌های فعالان بخش خصوصی در فرایند تصمیم‌سازی لحاظ شود. برای تشکیل بازاری سالم و قابل اتکا، وجود رگولاتوری واحد و هماهنگ ضروری است، نهادی که بتواند میان دغدغه‌های نظارتی دولت و نیازهای رشد بخش خصوصی توازن برقرار کند. تصمیم‌های ناگهانی و محدودکننده ریسک را که کاهش نمی‌دهند هیچ، بی‌اعتمادی عمومی را نیز دوچندان می‌کنند و کاربران را به‌سمت بازارهای غیررسمی سوق می‌دهند.»
جهانی راه‌حل را در شفافیت، گفت‌وگو و مشارکت فعال ذی‌نفعان می‌داند و توضیح می‌دهد: «حضور نمایندگان بخش خصوصی، دانشگاه‌ها و انجمن‌های تخصصی در فرایند سیاست‌گذاری، کلید تدوین مقررات واقع‌بینانه و اجراپذیر است. اگر به‌سمت هم‌افزایی و تشکیل ساختار واحد سیاست‌گذاری حرکت کنیم، می‌توان امیدوار بود صنعت رمزارز از سایه ابهام درآید و به بخشی شفاف، قانونمند و مولد از اقتصاد دیجیتال ایران تبدیل شود.»
وفور تصمیم‌گیران و فقدان تصمیم نهایی
اگر اغراق نکرده باشیم، پس از رمزارزی‌ها، این پلتفرم‌های آنلاین طلا هستند که تعدد سیاست‌گذار و انواع و اقسام بخشنامه‌ها، آنها را از ریل اصلی اهداف‌شان خارج کرده است. مصطفی اکرمی، مدیرعامل میلی، با اشاره به وضعیت پیچیده سیاست‌گذاری در صنعت طلا و فین‌تک می‌گوید: «پلتفرم‌های خرید و فروش آنلاین طلا زیر نظر اتحادیه کسب‌وکارهای مجازی فعالیت می‌کنند، اما به‌دلیل حساسیت بالای این حوزه، کارگروهی مشترک در مرکز توسعه تجارت الکترونیکی (تتا) شکل گرفته که ۱۱ عضو رسمی از نهادهای گوناگون دارد؛ از پلیس اقتصادی و پلیس اماکن گرفته تا ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز، بانک مرکزی، وزارت صمت، وزارت اقتصاد، اتاق اصناف و سازمان توسعه تجارت. این کارگروه از یک سو نقش نظارتی دارد و از سوی دیگر در مواردی با ما همکاری و همراهی می‌کنند. اما مساله اصلی اینجاست که نمایندگانی از تمام این نهادها در فرایند تصمیم‌سازی حضور دارند و هرکدام اظهارنظر و اعمال نظر خاص خود را دارند. افزون بر این، هنگام تدوین ضوابط نهایی نیز علاوه بر وزارت صمت، از بورس کالا، بانک مرکزی و اتاق اصناف هم نظرخواهی می‌شود اما با وجود تمام این هماهنگی‌ها هنوز ضوابط نهایی مشخص و ابلاغ نشده است.»
اکرمی با تاکید بر اینکه بلاتکلیفی در سیاست‌گذاری به ضرر همه بازیگران بازار است اضافه می‌کند: «ما از بزرگ‌شدن و قانونی‌شدن بازار استقبال می‌کنیم. اما تعیین دقیق ضوابط و مشخص‌شدن نقش هر نهاد مهم‌تر از افزایش تعداد بازیگران است. بازار به شفافیت و ثبات نیاز دارد، نه به مداخله‌های چندگانه. چند ماه تعلل در تعیین تکلیف، چالش‌هایی برای فعالان فعلی و سرمایه‌گذاران آینده به وجود می‌آورد که در نهایت به زیان بازار طلا و اقتصاد کشور تمام می‌شود. در اکوسیستم اقتصاد دیجیتال، مشکل اصلی بی‌قانونی نیست، بلکه وفور تصمیم‌گیران است. هر نهادی از زاویه‌ای متفاوت وارد می‌شود؛ شورای عالی فضای مجازی، قوه قضائیه، شورای عالی انقلاب فرهنگی یا وزارتخانه‌های گوناگون، هرکدام دستورالعمل یا سیاستی متفاوت صادر می‌کنند. این چندگانگی در سیاست‌گذاری، مسیر رشد شرکت‌های فناور را در هاله‌ای از ابهام فرو می‌برد و باعث ناپایداری مقررات می‌شود.»
اکرمی توضیح می‌دهد: «در صنعتی مثل ICT که بر نوآوری، سرعت و پیش‌بینی‌پذیری استوار است، این تداخل تصمیم‌ها از هر محدودیت فنی یا مالی مخرب‌تر است. در صنعت فین‌تک نیز که بر مبنای اعتماد، سرعت و اثرگذاری اقتصادی بنا شده، این چندگانگی اثر مضاعف دارد. نتیجه، فضای مبهمی است که در آن هیچ کسب‌وکاری نمی‌تواند برنامه‌ریزی بلندمدت کند. اگر هر نهاد بنا بر تشخیص خود مسیر را تغییر دهد، نه‌تنها فین‌تک‌ها بلکه کل اکوسیستم دیجیتال کشور از حرکت بازمی‌مانند. منظور از اصلاح سیاست‌گذاری، تمرکز همه اختیارات در یک نهاد نیست، بلکه لزوم هماهنگی میان نهادهای تصمیم‌گیر است. آنچه کسب‌وکارهای نوآور از دولت می‌خواهند، نه حمایت مالی یا مداخله مستقیم، که اعتماد و ثبات در سیاست‌گذاری است.»
اکرمی ادامه می‌دهد: «آینده اقتصاد دیجیتال ایران در گرو مداخله کمتر و پیش‌بینی‌پذیری بیشتر است. اگر دولت و نهادهای ناظر بتوانند با همکاری یکدیگر چارچوبی روشن و پایدار تدوین کنند، بخش خصوصی می‌تواند با اطمینان از قواعد ثابت، خلاقیت و سرمایه‌ی خود را در مسیر توسعه ملی به کار گیرد. در غیر این صورت، بلاتکلیفی مداوم، بزرگ‌ترین تهدید برای نوآوری در کشور خواهد بود.»
قانون‌گذاری در مسیر مه‌آلود
آرین افشار، مدیر ارشد رشد شرکت تارا، نیز هم‌نظر با دیگر فعالان حوزه فین‌تک با اشاره به تاثیر مستقیم تعدد نهادهای سیاست‌گذار و تغییرات پی‌درپی در مقررات حوزه فناوری مالی می‌گوید: «یکی از چالش‌های جدی امروز در صنعت فین‌تک، تغییر مداوم ساختارها و نبود شفافیت در سیاست‌گذاری است. ازهمین‌رو رشد شرکت‌های نوآور به‌جای چابکی، با ابهام و کندی همراه شده است.»
افشار در توضیح این موضوع با چند مثال به وضعیت لندتک‌ها در این حوزه می‌پردازد و می‌گوید: «در گذشته شرکت‌های لندتکی خودشان تامین مالی می‌کردند، از بانک‌ها منابع می‌گرفتند و فرایندهای مالی را به‌طور مستقیم مدیریت می‌کردند. اما طبق ابلاغیه جدید بانک مرکزی، کل ساختار تغییر کرده و حالا لندتک‌ها صرفاً نقش رابط کاربری برای دریافت وام را دارند. در این مدل، کاربر چک را به نام بانک صادر می‌کند و اگر نکولی رخ دهد، خود بانک باید اقدام قانونی کند و این فرایند بسیار طولانی و پرهزینه است. حتی در تسویه با فروشگاه‌ها نیز هماهنگی نیست. مثلاً ممکن است لندتک در مدل خود تسویه پنج‌روزه با فروشگاه داشته باشد، اما بانک بخواهد تسویه را یک‌روزه انجام دهد. این ناهمگونی مدل‌های مالی، ساختار بیزینس را مختل می‌کند. از سوی دیگر، برای کارمزد تخصیص اعتبار نیز عددی ثابت و غیرمنعطف تعیین شده که اساساً رقابت‌پذیری این کسب‌وکارها را زیر سوال برده است.»
او در‌این‌باره توضیح می‌دهد: «در قانون تجارت، دریافت کارمزد از سمت پذیرنده‌ها منع شده، اما در قوانین بانک مرکزی چنین منعی وجود ندارد. نتیجه این تضاد همین است که امروز هیچ روال روشنی برای نحوه دریافت کارمزد در خریدهای اعتباری وجود ندارد. در عمل، بسیاری از فروشگاه‌هایی که از سرویس‌های کلوزلوپ استفاده می‌کنند، هنگام پرداخت اعتباری از کاربر مبلغی بیشتر از فاکتور اصلی می‌گیرند، درحالیکه این کارمزد لزوماً از سوی شرکت تامین‌کننده اعتبار نیست و هیچ نهاد ناظری هم پاسخگو نیست.»
به گفته افشار، نگاه متفاوت نهادهای نظارتی مثل بانک مرکزی، وزارت صمت و تفسیرهای حقوقی از قانون تجارت، باعث شده حتی در صورت شکایت کاربران نیز مسیر مشخصی برای پیگیری وجود نداشته باشد. او تشریح می‌کند: «این شفاف‌نبودن، نه‌فقط باعث بی‌اعتمادی کاربران شده، بلکه شرکت‌های فعال در حوزه اعتبار را هم در موقعیت دشواری قرار داده که نمی‌دانند باید طبق کدام دستورالعمل عمل کنند.»
افشار در ادامه به مساله مدیریت گردش مالی کیف پول‌ها اشاره می‌کند و توضیح می‌دهد: «پاییز ۹۷ بانک مرکزی آیین‌نامه‌ای را برای شرکت‌های کیف پولی ابلاغ کرد؛ در آن سند، سرویس‌های کلوزلوپ تعریف مشخصی نداشتند، اما عملاً موظف شدند همان قوانین کیف پول‌های اوپن‌لوپ را اجرا کنند. با وجود پیگیری‌های فراوان، نه وزارت صمت و نه پلیس فتا تاکنون پاسخی درباره شیوه اجرای درست این مقررات نداده‌اند. در نتیجه، پلیس فتا هنوز بر اساس سندی چند‌ساله و قدیمی با شرکت‌های فین‌تک برخورد می‌کند، درحالیکه این سند با تحولات بازار امروز هیچ همخوانی‌ای ندارد. در غیاب نهاد ناظر واحد، شرکت‌ها نمی‌دانند چگونه باید با مسائلی مثل سقف شارژ روزانه، نرخ برداشت از کیف پول یا نرخ بازگشت مشتریان هماهنگ شوند. هر نهادی هم معیار خاص خود را دارد و همین چندپارگی، رقابت و نوآوری را کند کرده است.»
افشار ادامه می‌دهد: «قوانین موجود عملاً باعث شده فین‌تک‌ها به‌جای تمرکز بر رشد و توسعه محصول، زمان زیادی را صرف تطبیق با مقررات ناهماهنگ کنند. تغییرات ناگهانی در سیاست‌ها فارغ از پرهزینه‌کردن توسعه فنی، تجربه کاربر را نیز بی‌ثبات و شکننده می‌کند. کاربران شاید از جزئیات مقررات خبر نداشته باشند، اما تاثیرش را مستقیم می‌بینند. وقتی هرچندماه یک‌بار بخشنامه جدید می‌آید، ثبت‌نام‌ها دچار خطا می‌شوند، فرایندها تغییر می‌کنند و در نهایت اعتماد کاربر خدشه‌دار می‌شود؛ سرمایه‌ای که بازگرداندن آن بسیار سخت‌تر از توسعه هر قابلیت جدیدی است. در عصر اقتصاد دیجیتال، نهادهای تنظیم‌گر باید از مداخله مستقیم در مدل‌های کسب‌وکار فاصله بگیرند و بیشتر نقش هدایت‌گر و تسهیل‌گر را ایفا کنند.»
مساله سلامت دیجیتال
مهدی خدادادی، مدیرعامل پلتفرم سلامت دیجیتال دکترساینا، اما نظر دیگری دارد و می‌گوید چالش اصلی در حوزه سلامت از جنس دیگری است: تمرکز تصمیم‌گیری در دست یک نهاد و کندی در اجرا.
او توضیح می‌دهد: «در بیشتر حوزه‌ها مشکل از جایی ناشی می‌شود که نهادهای گوناگونی مثل شورای عالی فضای مجازی، قوه قضائیه، شورای عالی انقلاب فرهنگی و حتی نهادهای بخشی دیگر هرکدام سیاستی جداگانه در پیش می‌گیرند و فضای تصمیم‌گیری را غیرمتمرکز می‌کنند. اما در حوزه سلامت این‌طور نیست. در واقع، همه متفق‌القول‌اند که سیاست‌گذاری این حوزه مشخص است و هیچ نهادی جز وزارت بهداشت وارد آن نمی‌شود. قوانین، اسناد بالادستی و سیاست‌های کلی نظام هم این مرز را شفاف کرده‌اند. بنابراین در حوزه سلامت مشکل از تعدد سیاست‌گذار نیست، بلکه مشکل از تمرکز بیش از حد تصمیم‌گیری در یک نهاد و کندی در اقدامات آنهاست.»
به گفته خدادادی، سیاست‌گذار سلامت در ظاهر با فناوری و دیجیتالی‌شدن مخالفتی ندارد و حتی در گذشته جزو نهادهای پیشرو بوده است: «وزارت بهداشت از دهه ۷۰ شمسی وارد حوزه سلامت الکترونیکی شد و سامانه‌های اطلاعاتی متعددی را برای مراکز درمانی و تشخیصی راه‌اندازی کرد، بنابراین مخالفتی با فناوری ندارد. اما زمانی که فناوری از مرحله ابزار و سامانه عبور کرد و به فضای کسب‌وکار وارد شد، چالش‌ها بروز کرد. یعنی وقتی پلتفرم‌ها می‌خواهند در حوزه سلامت نقش تسهیل‌گر یا بازیگر اقتصادی پیدا کنند، مقاومت از سوی سیاست‌گذار و تنظیم‌گر بخشی آغاز می‌شود.»
خدادادی با تاکید بر ضرورت تنظیم‌گری مشترک در سلامت دیجیتال تشریح می‌کند: «وقتی درباره سلامت دیجیتال صحبت می‌کنیم، در واقع با دو بخش سروکار داریم: سلامت و اقتصاد دیجیتال. بخش سلامت طبیعتاً تحت نظارت وزارت بهداشت است، اما بخش دیجیتالِ آن مربوط به اقتصاد دیجیتال و حوزه ارتباطات است. در واقع در فرایند تنظیم‌گری، باید میان جنبه‌های تخصصی هر حوزه و ابعاد اقتصادی و دیجیتال آن تفکیک قائل شد. در بخش اقتصاد دیجیتال و زیرساخت‌های فناورانه، تنظیم‌گری باید بر عهده وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات قرار گیرد تا هماهنگی لازم میان حوزه‌های تخصصی و اقتصاد دیجیتال کشور برقرار شود. بنابراین تنظیم‌گری باید میان دو نهاد تقسیم شود. همان‌طور که در مبحث دارورسانی، ضوابط فنی را وزارت بهداشت و سازمان غذا و دارو، و ضوابط اقتصادی و دیجیتال را وزارت ارتباطات تدوین کرد، در اینجا نیز باید این همکاری شکل بگیرد. در حوزه دارورسانی، نگاه ما این بود که ابعاد اقتصاد دیجیتال و موضوعات فناورانه باید در اختیار مسئولیت وزارت ارتباطات قرار گیرد، اما ضوابط فنی و تخصصی را سازمان غذا و دارو و وزارت بهداشت تدوین کنند. به‌این‌ترتیب، هم الزامات فنی و سلامت‌محور رعایت شد هم از ظرفیت‌های فناوری و اقتصاد دیجیتال برای توسعه خدمات بهره‌مند شدیم.»
او «تمرکز»را زمینه‌ساز تضاد منافع می‌داند و اضافه می‌کند: «متاسفانه سیاست‌گذار تمایل دارد که خودش تنظیم‌گر هم باشد. یکی‌بودن سیاست‌گذار و تنظیم‌گر باعث می‌شود سیاست‌ها تنها تامین‌کننده منافع بخشی از ذی‌نفعان، مانند ارائه‌دهندگان خدمات سنتی سلامت، باشند و سایر بازیگران دیده نشوند. در چنین موقعیتی، فضای رقابتی سالم شکل نمی‌گیرد و مقررات به‌جای توسعه اکوسیستم، مانع رشد آن می‌شوند.»
خدادادی در پایان با اشاره به مصادیق این کندی در تصمیم‌گیر‌ی‌ها توضیح می‌دهد: «دستورالعمل دارورسانی با حدود ۲۲ ماه تاخیر ابلاغ شد. دستورالعمل حمایت از کسب‌وکارهای سلامت دیجیتال که تدوین آن بر عهده وزارت بهداشت بود بعد از حدود ۴۸ ماه هنوز ابلاغ نشده است. وقتی سیاست‌گذار می‌داند هیچ نهاد دیگری در این حوزه وارد نمی‌شود، عملاً انگیزه‌ای برای سرعت‌بخشیدن به فرایندها ندارد. درحالیکه در سایر حوزه‌ها، نهادهای مختلف برای عقب‌نماندن از رقبا یا دیگر دستگاه‌ها، گاهی تصمیمات پیش‌دستانه می‌گیرند؛ اما در سلامت، چون میدان انحصاری است، تصمیم‌گیری هم کند می‌شود. به نظر من تمرکز بیش از حد قدرت تصمیم‌گیری در یک نهاد، خطرناک‌تر از تعدد نهادهاست. ممکن است در نگاه اول، داشتن سیاست‌گذار واحد مزیت به نظر برسد، اما تجربه نشان داده این تمرکز، در غیاب سازوکارهای رقابتی، باعث رکود و تعلل می‌شود. وقتی همه منتظر تصمیم یک نهاد باشند و آن نهاد نیز در عمل کند پیش برود، نه مقررات تدوین می‌شود نه تحول اتفاق می‌افتد. بنابراین ضروری است بخشی از تنظیم‌گری به نهادهای دیگر، به‌ویژه وزارت ارتباطات، واگذار شود تا همان‌طور که در حوزه دارورسانی تجربه موفقی داشتیم، در سایر بخش‌های سلامت دیجیتال نیز شاهد رشد و تحول باشیم.»
این مطلب در شماره ۱۳۹ پیوست منتشر شده است.
ماهنامه ۱۳۹ پیوست
ارسال دیدگاه