فن‌سالاری در تقاطع سیاست و تخصص

یک روند مهم در حوزه دولت تنظیم‌گر در جهان امروز، خیزش تمایلات اقتدارگرایانه و پوپولیسم در لیبرال دموکراسی‌هاست. در آمریکا دولت ترامپ مستقیما به سازمان‌های تنظیم‌گر حمله می‌کند. او روسای سازمان‌های تنظیم‌گری را عزل می‌کند که در اصل توسط کنگره تاسیس شده‌اند و وظیفه آنها حمایت از سیاست‌های تنظیمی در برابر قدرت قوه مجریه است. این روند در دیگر بخش‌های جهان هم مشاهده می‌شود و دو نکته مهم را بازنمایی می‌کند: تغییر در الگوی حکمرانی لیبرال دموکراسی‌ها و تاثیرگذاری بر نظریه‌های حکمرانی تنظیم‌گری.

از زمان ارائه مباحث رابطه نهادهای اداری و سیاسی توسط ماکس وبر و  وودرو ویلسون برای بیش از صد سال پارادایم غالب چگونگی کنترل دیوان‌سالاران انتصابی توسط مقامات سیاسی بوده است در نتیجه همه مدل‌ها و نظریه‌ها حول محور این پرسش مطرح شدند و نهادهای تنظیم‌گر نیز به عنوان موارد مطالعاتی این پرسش مورد توجه قرار گرفتند. اما دیگر سوال این نیست که چگونه دیوان‌سالاران انتصابی می‌توانند به بنیان‌های لیبرال دموکراسی حمله کرده و آنها را تضعیف کنند. اکنون این نگرانی درباره سیاستمداران برگزیده مردم مطرح شده است.

دولت‌ها برای مدت زمانی طولانی محمل ارائه خدمات عمومی به مردم بوده‌اند. آنها در دهه ۱۹۸۰ در نتیجه تجربه یک دگرگونی  به دولت‌هایی تبدیل شدند که تنها مقررات را تعیین و اجرا می‌کنند. این مدل از دهه ۱۹۹۰ تا به امروز الگوی غالب بوده است و سازمان‌های تنظیم‌گر در همه جای دنیا در حال فعالیت بر اساس این الگو هستند. آنها بر متخصصان فن‌سالار تکیه می‌کنند که فضای تنظیم‌گری را برای ورود دیگران محدود کرده‌اند. اما جنبش‌های پوپولیستی دیوان‌سالاری و سازمان‌های انتصابی (که نماینده دیدگاه اکثریت مردم نیستند) را سیاسی کرده و از زیربنایی که سازمان‌های تنظیم‌گر و حکمرانی تنظیم‌گری روی آن استوار شده‌اند مشروعیت‌زدایی می‌کنند.

در این راستا تلاش شده است تا سازمان‌های تنظیم‌گر مستقل، به سازمان‌های تنظیم‌گر تحت کنترل بدل شوند و بر بستر آنها حکمرانی اقتصادی، ائتلاف‌سازی و شبکه‌سازی نخبگان با کسب‌وکارهای نزدیک به مقامات شکل بگیرد. پوپولیسم مفروضات بنیادین حکمرانی تنظیم‌گرانه را کنار می‌گذارد و موارد مطلوب خود را جایگزین می‌کند. در این فرایند سیاست حزبی به جای تخصص قرار می‌گیرد، اختیارات سیاسی و مداخلات سیاسی در اقتصاد به جای تعهدات معتبر در نظر گرفته می‌شوند و کنترل توسط اکثریت به جای استقلال نهادی می‌نشیند. این سه بازتابی از منطق ضدتنظیم‌گری هستند که توسط روند فزاینده پوپولیستی حاکم بر سیاست جهانی تبلیغ می‌شوند.

پوپولیسم ریشه در ضدیت با نخبگان، نهادهای تنظیم‌گر، بانک‌های مرکزی و نهادهای نظارتی با تخصص بالا در تمامی بازارها دارد. پوپولیست‌ها می‌گویند نهادهای مذکور غیرپاسخگو هستند و مانع تحقق حاکمیت مردم می‌شوند. در آمریکا مشاهده می‌شود که تحت نظر قوه مجریه واحد و رئیس‌جمهور با قدرت نامحدود به‌مثابه یک ایده محافظه‌کارانه، از فرمان‌های اجرایی رئیس‌جمهور به‌مثابه ابزاری برای مقابله با سازمان‌هایی استفاده می‌شود که توسط کنگره به وجود آمده‌اند.

ائتلاف‌های جدیدی بین سیاستمداران و صاحبان صنایع در پرتوی پدیده‌ی عقب‌گرد دموکراتیک شکل گرفته است. برای رابطه صنایع انرژی آمریکا با دولت ترامپ بر سر توسعه پروژه سوخت‌های فسیلی که در ضدیت با تنظیم‌گری زیست‌محیطی قرار دارد. یا می‌توان به اتحاد با شرکت‌های بزرگ فناوری اشاره کرد که در اصل ضدتنظیم‌گری هستند. مشابه چنین وضعیتی را می‌توان در مجارستان، لهستان و ترکیه، با تفاوت‌هایی مشاهده کرد. در ترکیه کسب‌وکارهای بزرگ سکولار ریشه‌دار در غرب جای خود را به ببرهای آناتولی دادند که کسب‌وکارهای کوچک‌تر و محافظه‌کارتری بودند و در دوره ریاست‌جمهوری اردوغان رشد چشمگیری را تجربه کردند. در نتیجه مسیر یکسانی برای به چالش کشیدن حکمرانی تنظیم‌گرانه توسط سیاستمداران پوپولیست وجود ندارد.

در وضعیت کنونی سازمان‌های تنظیم‌گر مستقل آسیب‌پذیر هستند. آنها پیوندهای اجتماعی ضعیفی دارند که باعث شده است مشروعیت فن‌سالارانه آنها در تعارض با مشروعیت دموکراتیک‌شان قرار گیرد. تنظیم‌گرهای مستقل همواره قائل به «بی‌طرفی» به‌مثابه یک اصل اساسی در حوزه کاری خود بوده‌اند که در گفتمان پوپولیستی جایگاهی ندارد. همچنین آنها پایه‌های قانونی مشاهده‌پذیر و شفافی جهت حفاظت از استقلال خود ندارند و این استقلال بیشتر یک رویه نانوشته عملی بوده است. این نهادها به هنجارهای بین‌المللی پایبند هستند اما در برابر فشارهای ملی ضعف دارند. چنین هنجارهایی به اندازه کافی نمی‌توانند از تنظیم‌گران حمایت کنند. نمونه چنین معادله نابرابری حملات مکرر دولت ترامپ به اصول جهانی سرمایه‌داری بازار آزاد از رهگذر تعرفه‌ها بوده است. این وضعیت در نهایت به مشروعیت‌زدایی از متخصصان، بی‌ثباتی در سیاست‌گذاری و فرسایش بلندمدت اعتبار الگوهای رایج حکمرانی می‌شود. نمی‌توان این احتمال را دور از نظر گرفت که پیش‌بینی‌پذیری اقتصاد و حکومت دموکراتیک در نتیجه تسخیر نهادهای تنظیم‌گر را به خطر می‌اندازند.

با وجود چالش‌های فوق، انعطاف‌پذیری دولت تنظیم‌گر نیز واقعیتی است که نمی‌توان آن را نادیده گرفت. شواهد تجربی حاکی از آن است که سازمان‌های تنظیم‌گری که بر بستر چارچوب‌های تنظیم‌گری بین‌المللی تعبیه شده‌اند، مجهز به سرمایه‌ای معتبر هستند، یا با پادمان‌های نهادی حمایت می‌شوند، می‌توانند در برابر مداخله پوپولیستی مقاومت کنند. با این حال این سازوکارها در گستره جهانی موثر نیستند و در بسترهای نهادی ضعیف‌تر، روند برچیدن تنظیم‌گری به رهبری پوپولیسم با مقاومت اندکی مواجه شده است.

افزون بر این، این که تا چه حد کسب‌وکارها و نیروهای بازار به‌عنوان وزنه‌های تعادلی در برابر تهاجمات پوپولیستی به حکمرانی تنظیم‌گری عمل می‌کنند، به‌مثابه یک پرسش بدون پاسخ باقی می‌ماند. اگر رهبران پوپولیست با موفقیت آژانس‌های تنظیم‌گر را تصرف کنند، سازوکارهایی که زمانی تعهدات معتبر را تضمین می‌کردند ممکن است تضعیف شوند و منجر به فرسایش نهادی بلندمدت و کاهش اثربخشی سیاست‌ها شوند. پرسش امروز پیش‌روی پژوهشگران تنظیم‌گری این است که چگونه می‌توان ابتکارهایی را به‌منظور شناخت این کلان‌روندها و مقابله با آنها طراحی کرد.