نگاهی حقوقی به تجمیع پروانه های ارتباطی

وزیر ارتباطات و فناوری اطلاعات اخیراً از قصد وزارت متبوع اش بر تجمیع پروانه های ارتباطی در سال ۱۳۹۸ پرده برداشت. این سومین بار است که اقدام به تجمیع پروانهها انجام می‌شود و علیرغم عدم موفقیت در موارد قبل احتمالاً با کسب تجربه بیشتر و با نگاهی اقتصادی در شرایط خطیر امید دارد که این بار موفق شود.

اولین بار درسال ۱۳۹۴ با تجمیع پروانههای PAP و ISDP و ISP و ایجاد پروانه FCP (ارتباطات ثابت) این ادغام را با تمام زحماتاش به انجام رساند و تصمیم جدید رگولاتور (سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی) حکایت از عدم موفقیت این ادغام دارد که قرار است با ادغامی دیگر مرتفع شود.

دومین بار کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات در جلسه شماره ۲۵۵ مورخ ۲۷ فروردین سال ۱۳۹۶مقرر کرد که سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی میتواند برای دارندگان پروانه ایجاد و بهرهبرداری از شبکه ارتباطات ثابت یا FCP و انتقال داده مبتنی بر فناوری بیسیم ثابت یا FWA به شرط ارایه تاییدیه هیات پذیرش در بورس و اعلام و اظهار درآمد پروانههای FCP و FWA به تفکیک موضوع پروانه، بدون رعایت شرایط سهامداری مشترک موضوع مصوبه شماره ۳ جلسه شماره ۲۲۴ مورخ ۱۰ آبان سال ۱۳۹۴ و مصوبه شماره ۱ جلسه شماره ۲۳۰ مورخ ۹ اسفند سال ۱۳۹۴ کمیسیون، مجوز تجمیع پروانهها را برای ورود به بورس صادر کند که عدم اقدام موثر از سوی دارندگان پروانه عدم موفقیت دیگری در این زمینه را نشان می دهد.

حال برای بار سوم رگولاتور در صدد تجمیع پروانهها با فرمول همگرایی اپراتورهای سیار چه دارای شبکه و چه دارای شبکه مجازی با دارندگان پروانه ثابت با عنوان Fix Mobile Convergence (FMC)  بر آمده که بر اساس آن اپراتورهای ثابت با اپراتورهای همراه و MVNO ها ادغام می‌شوند و بدون وابستگی به فناوری خدمات خود را ارائه می کنند.

این عبارتِ «بدون وابستگی به فناوری» در متن موافقت نامههای پروانه FCP درج شده ولی در موافقت نامههای اپراتورهای تلفنهمراه نشانی از آن نیست که با ورود فناوری بعدی اپراتورهای تلفن همراه مجبور به ادغام با اپراتورهای FCP هستند.

اصلاح بکار رفته در این روزهای رگولاتوری “تجمیع” است در صورتیکه عمل حقوقی آن “ادغام” است و مشمول مقررات حاکم بر “ادغام“ مذکور درماده (۴۸) قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی می‌شود. در آنجا ادغامی که موجب ایجاد تمرکز شدید در بازار شود یا  منجر به ایجاد بنگاه یا شرکت کنترل‌کننده در بازار شود ممنوع است. بنابراین رگولاتوری برای تجمیع یا ادغام با مانع جدی روبرو است زیرا فرمول FMC اساساً موجب ایجاد تمرکز شدید در بازار ارتباطی و فناوری اطلاعات می‌شود و بنگاه‌های کنترل کننده ظهور می‌کنند.

یکی از موضوعات مغفول مانده، قابل پیشبینی بودن و سازگاری اقدامات رگولاتور است که این از خصوصیات مطلوب مقررات وضع شده هستند. فرآیند مقرراتگذاری‌ فرآیندی تکراری است. هر مقرراتی که وضع میشود باید تصویر واضحی از سیاست‌های کلی و رویههای اتخاذ شده در اختیار شرکتکنندگان در بازار قرار دهد.
بنابراین، هرچند مقرراتگذاران ممکن است از لحاظ قانونی ملزم به پیروی از پیشینههای حقوقی نباشند، لکن توصیه شده که تا حد امکان از این پیشینهها پیروی کنند، مگر آنکه دلایلی قابل اثبات برای عدم پیروی ایشان وجود داشته باشد. هنگامی که مسئلهای پیش میآید که دارای هیچگونه پیشینه حقوقی نیست، قوانینی که در مورد آن وضع می‌شود، بر عموم مردم اثراتی میگذارند که بعنوان اثرات اولیه تلقی می شوند.

هنگامی که مسائلی مشابه مسئله اول برای بارهای دوم، سوم و غیره پیش میآید، عموم بازیگران انتظار دارند که در مواجهه با واقعیات و موقعیت‌های مشابه، عکسالعمل مشابهی را از مسئولان ببینند، به عبارت دیگر شرکتها انتظار دارند که مقررات گذار مسئله ثانویه پیش آمده را به همان شکلی حل و فصل نماید که در حالت اولیه حل و فصل شده بود، مگر اینکه دلایل خاصی برای حل و فصل قضیه به صورتی متفاوت وجود داشته باشد؛ که در این‌صورت نیز مقررات گذار موظف است این دلایل را بصورت شفاف و علنی برای شرکت ها توضیح دهد.
به شیوه ای مشابه، هنگامی که مقرراتگذاران سیاست‌های خود را اعلام و یا قوانین را به نحو خاصی تفسیر می کنند، عاقلانه خواهد بود اگر در آینده نیز به این سیاست‌ها و تفاسیر وفادار بمانند. با این کار میتوان به عموم بازیگران، به خصوص شرکت های ریسک‌گریز، اطمینان داد که نظام مقرراتگذاری مستحکم و با ثبات است موضوعی که در این سالها از سوی رگولاتور به چشم نمی خورد.

اگر رگولاتور در جایی قصد عدول از پیشینه را دارد، باید مراتب را به اطلاع عموم برساند. اگر رگولاتور پروانهای صادر کرده و بر اساس این پروانه بازاری شکل گرفته و سرمایهگذاری انجام شده رگولاتور مسئولیت بیشتری بر رفتار پیشبینی پذیر دارد.

هنگامی که عدول از رویههای پیشین ضروری میشود، رگولاتور باید ابتدا احتمال گرفته شدن تصمیماتی را که با رویههای پیشین مغایرت دارد را به اطلاع شرکتها برساند و برای تمام طرفین ذینفع این امکان را فراهم سازد تا نظر خود را در ارتباط با مسئله مطرح شده بیان دارند و این نظرات ترتیب اثر داده شود و صرفاً  به نظر یک عده قلیل منتفع بسنده نکند.

نکته حائز اهمیت دیگر این است که هر تغییر اساسی در رویه های حقوقی و سیاستگذاری باید تا آنجا که ممکن است آینده نگر بوده و به صورت تدریجی اعمال شود. علاوه بر اطلاع رسانی مناسب، سازمان مقرراتگذار باید تغییرات اساسی را بصورت تدریجی و نه بصورت ناگهانی اعمال کند. این نحوه اعمال تغییر از بروز اختلالات غیرضروری جلوگیری و به افراد متأثر از تغییر امکان میدهد که خود را با تغییرات وفق دهند و به این ترتیب تعادل لازم بین انعطافپذیری و جمود ایجاد میشود.

بنابر این لازم است رگولاتور اولاً تجمیع سوم را با مطالعه و بررسی کارشناسانه انجام دهد و ثانیاً در شرایط اقتصادی نا به سامان کشور اقدامی انجام ندهد که ریسک سرمایهگذاری در حوزه بالارفته و تنها عده اندکی شرکت بتوانند در این بازار دوام بیاورند.