بررسی چالش ناکارآمدی اکوسیستم داده باز در حکمرانی ایران

مجمع‌الجزایر خودمختار

داده باز یکی از مهم‌ترین شاخص­‌های توسعه فناوری اطلاعات و ارتباطات در کشورها محسوب می‌­شود که از یک سو، بیانگر ظرفیت بالفعل و بالندگی دولت الکترونیک و از سوی دیگر، نمایانگر برجسته‌­ترین مؤلفه‌­های حکمرانی خوبِ هوشمند از جمله: شفافیت و پاسخگویی است.

داده باز به یک معنا ضامن تحقق چندجانبه‌گرایی یا حکمرانی چندذی‌­نفعی نیز تلقی می‌شود از این رو که دولت، بازار، جامعه مدنی و شهروندان عادی را هر یک به نحوی به مشارکت دعوت می­‌کند؛ چنان‌که برترین اکوسیستم‌­های داده باز در جهان محصول التزام حداکثری دولت به آزادسازیِ بهنگام(Real-time) داده­‌های با کیفیت، خلق ارزش مبتنی بر این داده توسط بخش خصوصی و نهایتا تسهیل فرایند دسترسی و استفاده­‌پذیری(Usability) شهروندان به آن به کمک فعالان جامعه‌­مدنی به‌ویژه نهادهای میانجی همچون: سازمان­‌های مردم نهاد هستند.

کشور ما علی‌رغم تلاش‌­های قابل ­اعتنا انجام ­گرفته سال‌­های اخیر در زمینه توسعه و کارآمدسازی زیرساخت­های اولیه مورد نیاز از قبیل: درگاه‌­های تعامل نهادهای دولتی(NIX) در سمت دولت الکترونیک و سامانه ملی کاتالوگ در سمت پورتال‌­های داده باز، نسبت به وضعیت مطلوب در این حوزه فاصله بسیار زیادی دارد.

دیدبان داده باز(Open Data Watch) در آخرین گزارش خود (2020) ایران را در جایگاه 131 در بین 187 کشور قرار داده است که در مقایسه با برخی از کشورهای منطقه همچون ازبکستان(45)، امارات(16) و عمان(11) نیز اختلاف فاحشی به نظر می‌­آید.

به‌راستی چه چیزی باعث شده است با وجود فراهم بودن امکانات فنی و زیرساختی  دست­کم قابل‌­قبول در زمینه درگاه‌­های انتقال و آزادسازی داده‌­های عمومی، چنین وضعیتی از حیث کیفیت و پوشش داده باز در کشور حاکم باشد؟

کاتالوگ؛ «آنقدر خوب بازی کن که خودت هم باور کنی!»

بر اساس بند دوم ماده نخست از مصوبات شانزدهمین جلسه شورای اجرایی فناوری اطلاعات(مهر 1399) کلیه دستگاه‌های اجرایی مکلف‌ شدند، فراداده‌ها و حسب مورد داده‌ها و اطلاعات موردنیاز کسب‌وکارها و شهروندان را در درگاه یکپارچه داده‌ه‌ای باز کشور(کاتالوگ) DATA.GOV.IR در دسترس قرار دهند.

اکنون با گذشت حدود یک سال از تصویب این قانون، با مراجعه به پایگاه مذکور عملا چیزی جز یک رابط کاربری زیبا که با مجموعه داده‌­های بسیار اندک و تقریبا بلااستفاده تزیین شده، مشاهده نمی‌­کنیم. نه تنها کمتر پژوهشگر و متخصصی پیدا می­‌کنیم که حتی اسم کاتالوگ را شنیده باشد، بلکه با یک جستجو ساده در پایگاه اینترنتی بسیار از سازمان‌­ها و نهادهای دولتی می‌­توانیم داده­‌هایی را پیدا کنیم که خبری از آن­ها در کاتالوگ نیست؛ چه اینکه برخی از آن­ها مثل داده رفاه ایرانیان(موجود در پایگاه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی) را می‌­توان از یک منظر رقیب کاتالوگ نیز به حساب آورد. آیا تدارک رابط­‌های کاربردی انتقال اطلاعات(به صورت بهنگام) بین نهادهای بخش عمومی و این پایگاه ملی و برقرار کردن جریان مستمر انتقال داده با کیفیت، به روز و در فرمت مناسب (که عمدتا هم داده­‌های آماری موردنیاز نخبگان هستند) تا این اندازه کار دشواری به نظر می‌­رسد؟

بیایید مساله را طور دیگری ببینیم. اساسا چرا یک نهاد عمومی که طبق تصریح قانون «اطلاعات باید در دسترسی خود سازمانی باشد که آن را تولید، به روز و آماده ارائه سرویس جدید می‌کند»، باید داده خود را باز و در اختیار عموم قرار دهد؟

یا به عبارت بهتر، چه چیزی باعث می‌­شود یک مصوبه قانونی گل‌درشت به سادگی از سوی نهادهای ذی‌­نفع نادیده گرفته شود تا جایی که هر سال فقط در موعد دریافت امتیازات و تکمیل فرم­‌های رتبه‌­بندی، پرونده آزادسازی داده سازمانی در کاتالوگ رو میز این نهادها قرار گیرد و به همین شکل تا سال بعد! در یک تقسیم‌بندی کلی و اجمالی، علل و زمینه‌­های ناکارآمدی اکوسیستم داده‌باز در کشور را می‌­توان به دو دسته درون ­سازمانی و ملی فروکاهید که در ادامه به تشریح آن می‌پردازیم.

سطح اول: داده یعنی قدرت

داده، به‌عنوان نفت دنیای مدرن، منبع قدرت و سبب‌ساز شکل‌گیری تعادل‌های سیاسی، اقتصادی و اجتماعی است. داده، خود عامل ایجاد چالش‌ها و حل آن‌ها است.

اگر داده را آینه‌ای تمام نما از فعالیت‌های یک نهاد عمومی بدانیم؛ دل کندن از آن سخت‌تر می‌شود. در این رهگذر داده ره‌آورد تلاش و صرف هزینه یک بخش دولتی می‌شود و دیگر بخش‌ها که خب هزینه آن را نداده‌اند و چرا مفت مفت سر از کار ما دربیاورند؟! این نگاه نه صرفا در تجربه‌ی دولت الکترونیکی داده‌محور در ایران که در کشورهای دیگر نیز جزء تاریخچه تحول سازمان‌ها به سوی سازمان داده‌محور وجود داشته است.

نتیجه چنین امری آن است که دادگانی که خود سبب‌ساز تحول تجربه مردم از حکمرانی هوشمند و افزایش رضایت ایشان است؛ تبدیل به مانع تحقق دولت الکترونیکی می‌شود!

سطح دوم: قانون در برابر قانون؟!

کلاف داده باز در ایران چندان هم سردرگم نیست! البته اگر سیاست‌گذار و مجری پیچیده‌اش نکنند! دومین مانع تحقق بهره‌مندی دولت و مردم از داده‌باز و جلوه‌ دولت و خدمات الکترونیکی عدم وجود دستورالعمل مشخص و در مواردی قوانین متناقض است. سال‌ها از طرح مفاهیم و ابزارهای داده‌باز در جهان و شکوفا شدن پتانسیل‌های آن می‌گذرد؛ اما، تا کنون در ایران این امر متولی مشخصی پیدا نکرده است.

شورای اجرایی فناوری اطلاعات، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، مرکز ملی فضای مجازی و مجلس شورای اسلامی هر یک در بزنگاهی متولی این مهم شده‌اند. این بزنگاه‌ها نیز معمولا برخاسته از نیاز به ارائه یک خدمت الکترونیکی به مردم است که لازمه‌اش ارتباط و اتصال پایگاه داده‌های مستقر در نهادهای گوناگون است.

از دیگر سو قوانین بعضا با یکدیگر سر عناد داشته و هر یک در جای خود قابلیت تفسیری موسع دارد. وظیفه‌ی دستگاهی هدفمندی توزیع یارانه‌ی نقدی می‌شود و لازمه‌ی آن هم داشتن پایگاه داده‌ای از فاکتورهای رفاهی ایرانیان. همین دستگاه در مسیر دستیابی به داده‌های مورد نیاز با موانع ریز و درشت مواجه می‌شود؛ چراکه، بنا نبوده فلان نهاد و بهمان دستگاه داده‌ای به دیگران بدهد! برای آن هم قانون و سند بالادستی دارند!

از دیگر سو مساله‌ بسیار ساده و پیش پا افتاده برای کشوری که زیرساخت جمع آوری داده و بهره‌مندی از آن را دارد همین اختلاف سنتی میان سه بیمه پایه‌ی تامین اجتماعی، سلامت، و نیروهای مسلح هست. اگرچه دادگان مرتبط وجود دارد؛ لکن، هنوز نمی‌توانیم برخط تشخیص دهیم شخصی چند تا بیمه پایه هم‌زمان دارد!

نتیجتا می‌توان گفت یکی از اساسی‌ترین موانع توسعه‌ی مبتنی بر داده‌باز در کشور فقدان حکمرانی داده است.

سوخت­گیری با کارت بانکی؛ حکایت ای­‌کاش­‌ها

داده‌ای که قدرت است و نهادهایی که حسب اسناد بالادستی‌شان اساسا داده را نباید جابه‌جا کنند و نهادهایی که می‌خواهد داده جابه‌جا کنند ولی اساسا هیچ‌گاه فهم جمع آوری دقیق و تمیز داده را نداشتند و نظایر این وقایع را در تجربه‌ی ناموفق اتصال کارت بانکی به کارت سوخت می‌توان تعقیب کرد.

سال ۱۳۹۷ می‌توانست طلایی‌ترین سال دولت الکترونیکی در کشور باشد. یادمان باشد وقتی صحبت از دولت الکترونیکی می‌کنیم یعنی خدمتی فرادستگاهی با تجمیع فرآیند و داده‌های چند دستگاه به‌صورت الکترونیکی و چابک فراهم شود. گرچه این پروژه معظم با مساله‌ قاچاق، تحریم کارت سوخت و کمبود آن و معطل شدن مردم آغاز شد؛ اما، آثار و برکات آن سپهر متفاوتی در دولت الکترونیکی در ایران رقم می‌زد.

در این پروژه حدود ۲.۷ میلیون کارت سوخت به کارت بانکی افراد متصل شد. همین یک جمله متضمن اتصال پایگاه‌داده‌های متنوعی از ناجا، بانک مرکزی، بانک‌ها، ثبت احوال، سازمان فناوری اطلاعات ایران، اپراتورهای تلفن همراه، و شرکت ملی پخش فرآورده‌های نفتی است. در این مگاپروژه بسیاری از چالش‌های فنی و سیاستی این حوزه مرتفع شد و کشور در آستانه‌ تجربه‌ جدیدی بود؛ اما، شد آنچه نباید می‌شد و اهل فن نیک واقف‌اند چه مسائلی این موفقیت را به حکایت ای‌کاش‌ها بدل کرد.

این بار از «زوایه دید پرنده»

داده باز نه تنها تسهیل‌گر توسعه‌ دولت الکترونیکی و در چشم‌اندازی والاتر تحقق حکمرانی هوشمند خوب است؛ بلکه، خود پیش‌ران توسعه اقتصادی و مشارکت بیشتر بخش خصوصی جهت خلق ارزش برای خود و جامعه نیز است. با توجه به آنچه گفته شد و با بررسی دقیق­‌تر تجربه سالیان گذشته کشور در حوزه داده باز، موانع موجود بر سر راه پیشرفت این اکوسیستم را می‌توان چنین برشمرد:

1. فقدان سیاست واحد حکمرانی داده جهت هم‌آهنگ‌سازی نهادها(اعم از دولتی و حاکمیتی) در مساله‌ داده باز
2. فقدان فرماندهی دولت الکترونیکی در کشور
3. عدم آشنایی دستگاه‌های دولتی و حاکمیتی با اهمیت دادگانی که در اختیار دارند و آثار مثبت عرضه آن.
4. روشن نبودن نقشه دادگان کشور، مالکیت و دسترسی به آن.
5. تناقض میان برخی قوانین این حوزه.
6. ناشفاف بودن مکانیزم مشوق­‌گذاری موثر در دو سطح:
   1. اشتراک داده­‌های بین‌­نهادی/دستگاهی (دولت الکترونیک)
   2. برقراری سیستماتیک جریان داده باز بخش عمومی به سمت کاربران

گرچه مساله داده باز مشکلات و موانعی بالا به پایین دارد و نیازمند تغییر در سطوح سیاست‌گذاری و حاکمیتی است؛ اما، راه حل شکل‌دهی به آن را می‌­توان از پایین به بالا ترسیم کرد. اگر مردم به عنوان اصلی‌ترین بهره‌­بران این داده حس کنند دولت الکترونیکی در زندگی‌شان بروز و اثر مثبت دارد و کار را نسبت به گذشته تسهیل کرده است.

این حس به مدیران کلان جامعه منتقل شده و گام به گام مسیر بالا به پایین نیز تصحیح و تکمیل می‌شود. بر این اساس، پیشنهاد می‌شود با تغییر نگاه از دستگاه به مساله، نخست چند مساله فرادستگاهی هدف گرفته شود تا مردم طعم شیرین اشتراک دیتا میان نهادهای دولتی را بچشند و بر مبنای آن بستر آشنایی بیشتر مدیران و کارشناسان در دستگاه‌های مختلف با مفهوم داده باز و آثار توسعه‌ای آن فراهم شود.