مجلس به استقبال ایران‌خودرو و سایپای دیجیتالی می‌رود؟

بحث‌­ها و اظهارنظرهای گوناگونی پیرامون طرح «حمایت از حقوق کاربران و خدمات پایه کاربردی فضای مجازی» در هفته‌های اخیر مطرح بوده است. این طرح که هسته اصلی آن در مجلس دهم شکل گرفت، در دو سال اخیر دست­کم سه بار تا مرحله ورود به صحن علنی پیش­رفت و هر بار بنا به دلایلی برای انجام اصلاحات به کمیسیون‌های تخصصی ارجاع شده است. اما این بار به نظر می‌رسد اراده نمایندگان برای تصویب طرح بسیار جدی‌تر از دفعات پیشین است، به طوری که شنیده‌ها از احتمال به کارگیری استراتژی اصل 85 در مورد آن حکایت دارند. اگرچه روی کاغذ این اتفاق به معنای اجرای آزمایشی طرح در مدت زمانی است که مجلس تعیین می‌کند، در عمل برخی از قوانین تصویب‌ شده با استفاده از این استراتژی، هیچگاه متوقف یا حتی دستخوش اصلاح و تغییر نشده‌اند. در این یادداشت قصد داریم نگاهی دقیق‌تر به نوع حمایتی که به موجب تصویب این قانون نسبت به فعالان بازار دیجیتال بومی تعلق می‌گیرد، بیاندازیم و آینده این بازار را با توجه به نسخه پیشنهادی نمایندگان ملت در طرحی که سودای حمایت از کاربران و تولیدکنندگان در سر می‌پروراند، پیش‌بینی کنیم.

پرده اول؛ حمایت‌گرایی، چاه ویل توسعه اقتصاد دیجیتال

حمایت‌گرایی (Protectionism) به طور خلاصه بر مداخله تعرفه‌گذارانه دولت‌ها در واردات با هدف توسعه بازار داخلی دلالت دارد. تجربه حمایت‌گرایی اقتصادی در ایران تجربه‌ای بسیار غم‌انگیز و البته درس‌آموز صنعت خودرو است که بعد از گذشت سه دهه از اجرای آن، همچنان هر روز به غده سرطانی وخیم‌تری تبدیل می‌شود. بسیاری از صاحب‌نظران وضعیت کنونی صنعت خودروسازی در کشور را مربوط به وضع قانونی در دهه ۷۰ می‌دانند. قانون «چگونگی محاسبه و وصول حقوق گمرکی، سود بازرگانی و مالیات انواع خودرو و ماشین آلات وارداتی و ساخت داخل و قطعات آن­ها» (مصوب 1371). قانونی برای تمام فصول که تا به امروز به خاطر وضع تعرفه‌های وارداتی مضاعف بر انواع خودرو و ماشین‌آلات صنعتی، بازار انحصاری تولید خودرو داخلی را در منطقه امن ناکارآمدی و عدم بهره‌وری مصون نگه‌داشته است. مرور مواد 15 تا 17 طرح حمایت از کاربران که صراحتا با هدف اولویت‌بخشی به پلتفرم‌های کاربردی بومی تدوین شده است، بار دیگر نوید تکرار تجربه تلخ خودروسازی را این بار در حوزه خدمات و محتوای دیجیتال می‌دهد. اتفاقی که به صورت مقطعی پس از فیلترینگ تلگرام و تخصیص بودجه هنگفت 300 میلیاردی به پیام‌رسان‌های در آن زمان  نابالغ داخلی در کشور به وقوع پیوست و امروز با تصویب این طرح می‌رود تا به یک رویه پایدار مبدل شود.

مواد 15 تا 17 طرح حمایت از کاربران، صراحتا از تعیین سقف ترافیک مصرفی پلتفرم‌ها، تعرفه‌گذاری برای ترافیک اینترنت بین‌الملل و قیمت‌گذاری دستوری اینترنت سخن به میان می‌آورد. در یکی از جنجال‌ر برانگیزترین تصمیماتی که تاکنون در حوزه سیاست‌گذاری اینترنت کشور اتخاذ شده، این طرح به دنبال این است که در صورت عدم مراجعه پلتفرم‌های پرکاربرد خارجی (بخوانید اینستاگرام، واتساپ و تلگرام) برای معرفی نماینده قانونی در کشور و اخذ مجوزهای لازم، این پلتفرم‌ها مشمول بند «ت» ماده مجازات‌ها (یعنی، مسدودسازی خدمت) شده و ظرف یکسال نمونه مشابه آن­ها در داخل توسعه یافته یا از کشورهای دیگر (احتمالا چین!) وارد شود. ناگفته پیداست روح کلی حاکم بر طرح حمایت از کاربران، حرکت در مسیر حمایت‌­گرایی دولت‌­محور و دستوری را هدف قرار داده است. موضوعی که شکست آن از پیش مسلم و عواقب خطرناک آن بر بازار داخلی احتمالا غیرقابل ­جبران خواهد بود. در شرایطی که انحصار دوگانه اپراتورهای همراه در کشور مرزهای زنجیره ارزش را از زیرساخت‌­های ارتباطی گرفته تا لایه‌­های پلتفرم، خدمات و محتوا یکی پس از دیگری در می‌­نوردد و از طریق ادغام­‌های عمودی به بهانه اینترنت ارزان، حق اشتراک رایگان و … بر خیل کاربران خود می­‌افزاید، تعرفه‌­گذاری حمایت‌­گرایانه در بازار دیجیتال دقیقا به مثابه همان تصمیم سرنوشت­‌سازی است که در دهه 70 برای صنعت خودروسازی گرفته شد.

پرده دوم؛ ستاد سیاست­‌گذاری خودرو، بدون حضور تولیدکنندگان!

از جمله پیش‌­شرط­‌هایی که در صورت تحقق آن می­‌توان به موفقیت حمایت­‌گرایی در توسعه اقتصاد داخلی امیدوار بود، درگیرکردن واقعی بخش خصوصی، ایجاد نظام مشوق­‌گذاری مناسب و برقرار بودن رقابت آزاد و منصفانه در بازار داخلی است. بر این اساس، در مساله صنعت خودروسازی داخلی، فقدان شرایط مذکور به تدریج مصرف­‌کنندگان را اسیر کیفیت نامطلوب محصولات و حاکمیت را در دام هزینه­‌های اقتصادی و اجتماعی بیکارشدن کارگران ایران­‌خودرو و سایپا قرار داد. در این میان اما، ستاد سیاست­‌گذاری خودرو از دهه 80 با هدف بهبود وضعیت صنعت خودرو داخلی تاسیس شد که در جلسات آن به صورت مستمر از حضور نمایندگان کلیه شرکت­‌های خودروسازی داخلی استفاده می‌­شد. موضوعی که در زمره دیگر نقایص مهم طرح حمایت از کاربران در نظر گرفته می­‌شود. کمیسیون عالی تنظیم مقررات که به موجب این قانون قرار است در اتخاذ اهم تصمیمات کلان اقتصاد دیجیتال و حکمرانی فضای مجازی کشور دست برتر را در اختیار داشته باشد و اختیارات ذی­‌نفعان موجود به‌ویژه وزارت فاوا و مجموعه­‌های تحت پوشش آن را تا حد قابل‌­توجهی تعدیل نماید، عملا بدون حضور حتی یک نماینده از بخش خصوصی(فعالان بازار داخلی) تشکیل خواهد شد. صرف‌­نظر از تصمیمات مرتبط با خط‌­مشی­‌های کلان سیاسی کشور در حوزه فضای مجازی، بسیاری از حیاتی‌ترین تصمیمات در خصوص سازوکار حمایت و تخصیص منابع به پلتفرم­‌های داخلی، تعیین ضوابط و تعرفه­‌ها، تهیه دستورالعمل­‌های اجرایی و … از این پس با محوریت این کمیسیون تمشیت خواهد شد و این در حالی است که برای صاحب‌­نظران اقتصاد دیجیتال و تشکل­‌های صنفی موجود در این حوزه کمترین جایگاه هم دیده نشده است. بنابراین، پیش‌­بینی می­‌شود نتیجه این طرح نه تنها برخلاف ادعایی که از سوی نمایندگان مطرح می‌­شود به توسعه ارگانیک و دوست­‌دار کاربر بازار دیجیتال داخل کمکی نکند، بلکه حتی در عمل به نقض غرض خود یعنی، ایجاد کارتل‌­های انحصاری دولت‌­پدید(غیر خصوصی) نیز دامن بزند. پر بی‌راه نیست اگر اتخاذ چنین رویکردی به توسعه اقتصاد اینترنت را در ادامه سیاست­‌های شکست­‌خورده کشور در مواجهه با فناوری‌های نوظهور ارتباطی و به طور مشخص موسسه رسانه‌­های تصویری (در عصر ویدئو) و موسسه ندا رایانه (در عصر اینترنت) ملاحظه کنیم؛ نقاط ­شکستی (Single point of failure) که برای مدت مدیدی کل سیستم را از کارکرد طبیعی باز می­‌دارد.

پرده سوم؛ سیاست‌­های کلان دولت سیزدهم

شاید به جرات بتوان اصلی‌­ترین بخش طرح حمایت از کاربران را ماده 13 دانست که به تشریح نحوه تامین مالی حمایت­‌ها اختصاص یافته است. بر اساس این ماده قرار است حداقل 20 درصد از درآمدهای وزارت ارتباطات از محل قانون «اجازه تعیین و وصول حق امتیاز فعالیت بخش غیردولتی در حوزه پست و مخابرات» به حساب موجودیتی با عنوان صندوق حمایت از خدمات پایه کاربردی داخلی واریز شود. از آنجایی که اصلی‌ترین منبع مالی طرح که ارکان آن از قبیل کمیسیون عالی، صندوق حمایت و تشکیل دبیرخانه را تغذیه خواهد کرد در ماده 13 خلاصه شده است، بد نیست به نگاهی اجمالی به «قانون اجازه تعیین» بیاندازیم؛ به طور خلاصه، در این قانون تصریح شده که وزارت فاوا باید سالانه مبالغی را با عنوان حق الامتیاز و حق السهم دولت و جریمه قانونی جبران عدم انجام تعهدات وصول از فعالان بخش خصوصی در حوزه پست، مخابرات و فناوری‌­های اطلاعاتی و ارتباطی وصول کرده و قانونا به عنوان لوایح بودجه سالانه وزارتخانه مورد استفاده قرار دهد. از ظاهر امر چنین بر می­‌آید که مشابه اختیاراتی که طرح حمایت از کاربران از وزارت فاوا به کمیسیون جدیدال‌تأسیس تفویض کرده است، بخشی از بودجه این وزارت را نیز به عنوان بودجه کمیسیون در نظر گرفته تا بدون نیاز به منابع مالی و ردیف‌­های بودجه‌­ای جدید این جابه‌­جایی قدرت حاصل شود. اما هنگامی که به مواردی که قانون‌­گذار برای صرف این منابع به وزارت فاوا تکلیف کرده است می‌­نگریم، موضوع قدری متفاوت می‌­شود. در قانون مذکور وزارت فاوا موظف شده است مبالغ یادشده را لزوما «با اولویت استفاده از فناوری‌های داخلی و تولیدات ملی صرف هزینه‌­های ردیف‌­های مصوب در امور خدمات زیربنایی ارتباطات و فناوری اطلاعات در مناطق محروم و روستایی و ارائه‌کنندگان خدمات پستی، مخابراتی و فناوری اطلاعات و تامین هزینه‌های آزادسازی و خصوصی سازی» هزینه کند آن هم به نحوی که «خود عهده دار امور تصدی گری و غیرحاکمیتی» نباشد. پس، باید فرض را بر این بگذاریم که نگارندگان طرح به یقین رسیده­‌اند که کشور در حوزه فاوا دیگر نیازمند توسعه زیرساخت‌­های ارتباطی و فناورانه روستایی و خصوصی‌سازی نیست یا دست کم اولویت این موضوع نسبت به آنچه در طرح حمایت مدنظر قرار گرفته، کمتر است. طرفه اینکه اگر اولویت‌­بخشی به فناوری‌­های داخلی و تولیدات دیجیتال ملی را حداقل به عنوان یکی از جدی­‌ترین اهداف طرح حمایت از کاربران بدانیم، این موضوع صراحتا و عینا در متن قانون مورد بررسی قرار دارد و جزو تکالیف اصلی وزارت فاوا نیز به حساب می‌­آید. بنابراین، در یک افق دید کلان‌­تر می­‌توان اظهار داشت اساسا طرح حمایت از کاربران بیش و پیش از آنکه به دنبال تحقق صیانت از کاربران، حمایت از تولیدات دیجیتال بومی و این قسم مفاهیم باشد، تعدیل و تضعیف نقش نهادهای انتخابی در سیاست‌­گذاری فضای مجازی و اقتصاد دیجیتال را نشانه رفته است. حتی با فرض پذیرش اینکه کارنامه وزارت فاوا در تحقق شبکه ملی اطلاعات و سایر موارد پیش‌­گفته در سال‌­های اخیر نمره قبولی نگرفته است، دگرگون‌­سازی بنیادین ترتیبات نهادی این حوزه به شدت بر برنامه­‌ریزی‌­ها و سیاست­‌های کلان دولت سیزدهم در بخش فاوا اثر خواهد گذاشت. آنچه از این رهگذر محل پرسش قرار می­‌گیرد این است که نمایندگان با چه توجیهی و برای تحقق کدام منفعت عمومی در دوگانه تقویت/تضعیف وزارت فاوا، رأی بر تضعیف و محدودکردن اختیارات آن داده‌اند و مهمتر از آن، به‌راستی آیا در صورت تصویب چنین طرحی آنچه از وزارت فاوا باقی خواهد ماند اساسا همچنان در قامت یک وزارتخانه است! یا می‌­توانیم آن را به سادگی در اندازه بازوهای اجرایی مرکز ملی فضای مجازی تقلیل دهیم.

برداشت آخر؛ «توسعه بازار بومی» در آکواریوم خانگی!

در حال حاضر، بسیاری از اقتصاددانان بر این باورند که حتی اگر حمایت‌گرایی تعرفه‌­گذارانه به لحاظ نظری هم درست و قابل‌­توجیه باشد، باز هم در عمل همواره توسط گروه‌های وابسته به دولت «تسخیر» خواهد شد که آن را به جای آن که در راستای منافع ملی مورد استفاده قرار دهند، در جهت تامین منافع خود منحرف می‌­سازند. به گواه شواهد تاریخی، تنها توفیقات بازار دیجیتال کشور در زمان‌­هایی حاصل شده است که پیش از مسدودسازی، پالایش و امثال آن (بخوانید ممنوعیت واردات)، نمونه‌­های مشابه به صورت ارگانیک و در شرایط رقابتی به بلوغ نسبی رسیده بودند. اگر امروز خیز فیلیمو به سمت بازار کشورهای فارسی­‌زبان و حرکت کافه بازار برای جذب مخاطب در پشت مرزهای اروپا را به فال نیک می­‌گیریم، نباید از این مهم غافل باشیم که دستاوردهای این­‌چنینی ابدا محصول حمایت­‌گرایی دولتی و توسعه دستوری در بازار نبوده‌­اند. اکنون، در کشورهایی همچون: چین، سنگاپور، ترکیه و … که توانسته­‌اند به موفقیت‌­هایی در تقویت بازارهای دیجیتال بومی و تغییر در سبد مصرف کاربران دست یابند، آنچه بسیار بیشتر از تعرفه­‌گذاری، تعیین سقف و کف، مسدودسازی، مرزبندی و همه آنچه در طرح حمایت از کاربران مشاهده می‌­کنیم ارجحیت دارد، مزیت‌­گرایی هوشمند و نوآوری در مکانیزم‌­های حمایت از بخش محصولات دیجیتال بومی است. از این منظر، جای خالی اشاره به مکانیزم‌­های حمایتی، چگونگی محاسبه اثرگذاری پلتفرم‌­ها، تعیین جایزه صادراتی، نقش فناوری‌­های تنظیم‌­کننده(RegTech) در به ثمرنشاندن الگوی تخصیص حمایت‌­ها و … که همه و همه به تشکیل جلسات کمیسیون عالی موکول شده، به شدت در متن طرح حمایت از کاربران احساس می­‌شود.  مادامی که رویکرد تقنینی کشور به توسعه بازار داخلی «تشکیل صندوق حمایت از پلتفرم‌­های کاربردی عنوان یک موسسه دولتی» را در سر می‌­پروراند، ولو با تزریق صدها میلیارد بودجه به آن تغییری در نتیجه حاصل نخواهد شد. پر واضح است که اصرار بر تقلیل مفهوم استقلال به خودکفایی و تاکید بر مرزبانی و مزیت‌­های نسبی دست­کم در فضای بدون مرز مجازی محکوم به شکست خواهد بود. این پارادایم فکری به‌جای هدیه کردن کیفیت خدمات به کاربران، تسهیل‌گری کسب و کار به فعالان بازار و تجهیز ابزارهای به‌هنگام فناورانه به نهادهای تنظیم‌­گر بخشی (تنظیم‌­گری تسهیل‌گرانه)، میوه­‌هایی نظیر روبیکا به بار می‌­آورد که آش کشک خاله هستند. دقیقا مثل بلایی که صنعت خودروسازی به اسم حمایت‌­گرایی بر سر کشور آورد؛ توسعه‌­ای به عمق یک آکواریوم خانگی. در پایان، اشاره به این نکته خالی از لطف نیست که اگر نام طرح را به قانون توسعه بازار فیلترشکن‌­های داخلی یا حمایت از پلتفرم‌­های کاربردی VPN تغییر دهیم، شاید با پیامدهای واقعی آن انطباق بیشتری داشته باشد.