قانون جامع ساماندهی تنظیم‌گران؛ انسجام‌بخشی و هماهنگ‌سازی در نظام حکمرانی

عدم شناسایی رسمی لایه تنظیم‌گری در حکمرانی، تشتت و عدم انسجام در شاکله نهادهای تنظیم‌گر، سردرگمی و اختلاف تنظیم‌گران با یکدیگر و نیز با بخش‌های مختلف حکمرانی کشور به ویژه در حوزه صلاحیت‌های تنظیمی، تنها بخشی از مشکلات تنظیم‌گری در ایران است؛ مسائلی که می‌تواند در قالب تدوین لوایح و تصویب قوانین آن نظیر قانون جامع تنظیم‌گری چاره‌جویی شود.

به دنبال شکل‌گیری نهادهای تنظیم‌گر در اکثر کشورها، قوانین و مقررات تنظیمی اکنون بخشی جدایی‌ناپذیر از هنجارهای حکمرانی مدرن هستند. در ایران، سابقه ادارات دولتی که وظایف تنظیمی را انجام می‌دادند به دهه ۱۳۴۰ هجری شمسی به بعد برمی‌گردد؛ اما گسترش نهادهای تنظیمی مدرن به‌ویژه از زمان توسعه ایده خصوصی‌سازی، پس از لازم‌الاجرا شدن سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی در سال ۱۳۸۴، روی داده است؛ صلاحیت تنظیمی که در سطح بالاتری از استقلال نهادی در نظام کلی حاکمیتی وجود اعتباری یافت و تشکیل و استقرار نهادهایی همچون شورای رقابت در همین راستا، سعی در جایابی کارکردهای تنظیم‌گری در ساختار حقوق داخلی داشته‌اند. امروزه با وجود نیاز گسترده به افزایش ظرفیت حکمرانی در زمینه‌ها و موضوعات نوین، شکل‌گیری یک نظام هماهنگ و منسجم در راستای ایجاد یک لایه ساختاری جدید گریزناپذیر می‌نماید.

با این حال فقدان شناسایی رسمی نهادهای تنظیم‌گر در قانون اساسی و خلأ وجود قوانین سامان‌بخش که اصول و قواعد عمومی یک تنظیم‌گر را انسجام بخشد و حاکم بر ساختار و تشکیلات عملکرد تنظیمی آنان باشد، برای لایه تنظیم‌گری نوعی ابهام در جایگاه، صلاحیت‌ها و عملکرد این نهادها به وجود آورد. ابهامی که خود را بیش از هر چیز در زمینه مناسبات قوای مختلف حکومتی و دستگاه‌های اجرایی با تنظیم‌گران نشان می‌داد. در نتیجه این امر از سویی مناقشات و اختلافات درون دولتی تشدید شد و وزارتخانه‌ها در برابر تشکیل نهادهای شبه‌تنظیم‌گر بخشی مقاومت زیادی به خرج دادند. از سوی دیگر این نهادها با برخورد به سد مستحکم ایرادات حقوق اساسی که عمدتاً ملهم از اصل تفکیک قوا هستند با چالش هویتی مواجه شدند؛ این چالش مبنی بر این است که واگذاری اختیارات وضع مقررات که در انحصار قوه مقننه و مجریه است (ایرادات مربوط به اصل ۸۵ و اصل ۱۳۸) و واگذاری اختیار رسیدگی به تخلفات که در صلاحیت قوه قضائیه است، به نهادهایی خارج از این قواست، منع حقوقی دارد (۱).

این مسائل در کنار چالش‌های دیگر تنظیم‌گران مانند تشتت و پراکندگی ساختاری، ابهام در حدود و نوع استقلال تنظیم‌گران از بخش دولتی، فقدان اصول و قواعد عمومی حاکم بر تنظیم‌گر (مانند اصول اخلاق حرفه‌ای)، ابهام در نحوه روابط میان تنظیم‌گران و هماهنگ‌سازی میان آنها، باعث شد که در مجموع دورنمای اثربخشی تنظیم‌گران حتی بر فرض تشکیل، با تردید جدی مواجه شود و ارائه یک آرایش نهادی منسجم را غیرممکن نماید.

این تشتت و پراکندگی ساختار نهادی تنظیم‌گران مختلف، مخصوص به ایران نیست و در نظام‌های حقوقی دیگر نیز سابقه داشته و دارد. به عنوان مثال نظام حقوقی فرانسه که از جهاتی با نظام حقوقی ایران شباهت دارد نیز سالیان متمادی با آن مواجه بوده است. در نظام حکمرانی فرانسه، کارکردهای تنظیم‌گری با ویژگی‌های منحصربه‌فرد آن، به طور مشخص توسط نهادهای اداری و عمومی مستقل (۲) اعمال می‌شود. این نهادها که اصطلاح آن، اولین بار در سال ۱۹۷۸ زمانی که کمیسیون ملی اطلاعات ایجاد شد، به کار گرفته شد در دهه‌های ۷۰ و ۸۰ میلادی به شدت گسترش یافتند. به طوری که در سال‌های بعدی قوانین پایه‌ای در زمینه‌های مختلف، بالغ بر ۶۰ نهاد اداری و عمومی مستقل در این کشور ایجاد کردند. با این حال در نتیجه این تکثر و تعدد بیش از اندازه مشکلاتی گریبان گیر نظام حکمرانی در فرانسه گردید. تکثر و تورم نهادی در کنار برخی ایرادات دیگر نسبت به ساختار و نحوه عملکرد متنوع و متکثر این نهادها، پارلمان فرانسه را بر آن داشت تا با تصویب «قانون عمومی نهادهای اداری و عمومی مستقل» (۳) در ژانویه سال ۲۰۱۷ بسیاری از این نهادها حذف و منحل شوند، برخی در یکدیگر ادغام شوند و مهم‌تر از آن، برخی قواعد و مقررات عمومی برای این تنظیم‌گران معین شود. برخی قواعد عمومی مقرر در این قانون عبارت است از:

• تعیین تکلیف تأسیس تنظیم‌گران: تمامی نهادهای اداری و عمومی مستقل باید توسط قانون پارلمان تأسیس شوند؛
• تعیین تکلیف شخصیت حقوقی و پاسخگویی: تمامی نهادهای عمومی مستقل (به خلاف نهادهای اداری مستقل) شخصیت حقوقی مستقل از دولت دارند و به همین دلیل مستقلاً پاسخگو هستند؛
• تعیین مدت تصدی اعضای تمامی نهادهای اداری و عمومی مستقل در بازه سه تا شش ساله؛
• غیرقابل عزل بودن اعضا توسط مقامات بالادستی و امکان تمدید عضویت آنان برای یک دوره دیگر؛
• تعیین اصول و قواعد حاکم بر اخلاق حرفه‌ای مانند اینکه اعمال صلاحیت تنظیمی با تصدی مشاغل انتخابی محلی به دلیل تعارض منافع سیاسی ناسازگار است یا اینکه امانت‌داری نسبت به حفظ اطلاعات الزامی است و باید اطمینان حاصل شود که از هر گونه تعارض منافع جلوگیری می‌شود.
• تعیین تکلیف گزارش‌دهی عملکرد: تمامی نهادهای اداری و عمومی مستقل به عنوان یک بخش از حکمرانی شناسایی شده و به همین دلیل باید از ابتدای ژوئن گزارش فعالیت خود را به دولت و مجلس ارائه کنند.
• و مواردی دیگر.

البته این موارد با توجه به چالش‌های نظام حقوقی فرانسه در قانون چاره‌جویی شده‌اند و در هر نظام حقوقی چالش‌ها و ابهامات متفاوت با نظام دیگر وجود دارد؛ اما صرف تدوین و لازم‌الاجرا شدن یک قانون جامع که اولاً جایگاه و هویت معینی برای تنظیم‌گران در آرایش نهادی حکمرانی در نظر بگیرد و مناسبات و قواعد عمومی حاکم بر عملکرد آنان را تعیین کند و به نوعی اساسنامه عمومی تنظیم‌گران باشد، بدون آن که بخواهد به قواعد هر بخش یا موضوع تنظیم‌گری وارد شود یقیناً یکی از مهم‌ترین اقداماتی است که به جایگاه و عملکرد بهتر تنظیم‌گران کمک خواهد کرد.

به عنوان نمونه می‌توان حداقل به پیشنهادات زیر برای نظام حقوقی ایران اندیشید:

• شناسایی لایه تنظیم‌گری در هنجارهای اساسی: بدین صورت که در سیاست‌های کلی نظام یا فرامین رهبری یا نظر تفسیری شورای نگهبان حکم کلی شناسایی و جواز تأسیس نهادهای تنظیم‌گر (تأسیس مبتنی بر لایحه و تصویب مجلس شورای اسلامی) و نیز نوع ارتباط و نسبت آن با سایر قوا و بخش‌های عمومی مورد شناسایی رسمی قرار گیرد.
• تعریف حوزه‌های نیازمند تنظیم‌گری و تأسیس تنظیم‌گر در قوانین عادی: به طوری که برای هر بخش یا موضوع نیازمند تنظیم‌گری، نهاد تنظیم‌گر تعریف و تأسیس شود و نیز قواعد و اصول کلی حاکم بر عملکرد تنظیم‌گر و اختیارات و صلاحیت‌های آن ذکر شود. بدین منظور لازم است لوایح تأسیس، بازشناسایی و تعیین حوزه‌های نیازمند تنظیم‌گری توسط قوه مجریه و به طور مشخص سازمان امور اداری و استخدامی با همکاری معاونت حقوقی ریاست جمهوری تهیه و سپس با ارسال ابتکارات قانون به مجلس شورای اسلامی مورد تصویب نمایندگان مجلس قرار گیرد.
• سازمان‌دهی و همسان‌سازی قواعد حکمرانی در قانون جامع تنظیم‌گری: مشابه آنچه ذکر گردید اصول و قواعد کلی حاکم بر ساختار تنظیم‌گران از حیث قواعد تفویض اختیارات اداره به تنظیم‌گران، تشکیل بخش‌های مستقل اداری، قواعد مربوط به ترکیب و اختیارات نهادهای تنظیم‌گر، مقررات اداری و استخدامی اعضا تنظیم‌گران، اصول و قواعد تصمیم‌گیری آنان، ابزارها و اختیارات تنظیم‌گران و نیز اصول اساسی مربوط به سازمان‌دهی و عملکرد نهادهای تنظیم‌گر در یک قانون جامع تعیین و تصویب شود.

چرا که کارویژه تنظیم‌گری که با مفهوم کلان «همسوسازی منافع بخش خصوصی و عمومی» همراه شده است، با تشکیل تک‌نهادهای جدامانده از هم در قوانین و مقررات وضع‌شده توسط نهادهای مختلف به صورت مقطعی و تحت تأثیر شرایط زمانی و نیز بدون تعریف ارتباطات شبکه‌ای میان‌-تنظیم‌گری و بازتعریف تعاملات و نسبت معنادار آن با قوای سه‌گانه کشور و سایر ارکان نظام حکمرانی ملی محقق نخواهد شد (۴).

منابع:

۱- برای مطالعه بیشتر در این خصوص ر.ک: یادداشت «تفکیک قوا و تنظیم گری چالشی قابل حل در نظام حکمرانی»، منتشر شده در سایت اندیشکده حکمرانی شریف به نشانی: https://gptt.ir/

۲-  Autorités Administratives Indépendantes (AAI) et Autorités Publiques Indépendantes (API)

۳-  LOI n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

۴-  ر.ک: یادداشت «نگاهی به تغییر پارادایمی قانون‌نویسی از طرح صیانت تا نظام تنظیم مقررات خدمات»