نقش استراتژیک دولت‌ها در حمایت از صنایع ملی

کشورها چگونه می‌توانند توان تولیدی خود را در رقابت با یکدیگر افزایش داده و صرفه‌های بیشتری از تولید و تجارت ببرند؟ در چارچوب  تحلیل کلاسیک اقتصادی، نظریه «مزیت نسبی» توضیح‌دهنده این شرایط است. در چارچوب نظریه مزیت نسبی، به نفع کشورهای مختلف است که با باز گذاشتن مسیر تجارت، در تولید کالاها یا انجام فعالیت‌هایی تخصص بیابند که در آنها تخصص بیشتری دارند. در واقع تصمیمات تولید و سرمایه‌گذاری برای عوامل اقتصادی تحت تاثیر فرصت‌های سودآوری صورت می‌گیرد و سودآوری تابع میزان هزینه‌هاست. در چارچوب نظریه مزیت مطلق، هر کشوری که در تولید کالایی هزینه کمتری نسبت به دیگری صرف کند، می‌تواند از تولید و فروش آن به کشور دیگر سود بیشتری به دست آورد، پس به صلاح این کشور است که در تولید این کالا متخصص شود. نظریه مزیت نسبی، فراتر از شرایط پیش، وضعیتی را توضیح می‌دهد که طی آن، کشوری در تولید همه کالاها نسبت به کشور دیگر، هزینه بالاتری دارد اما در اینجا هم به نفع هر دو کشور است که در مقایسه با یکدیگر، در تولید کالایی که با بیشترین مزیت تولید می‌کنند متخصص شوند. رهاورد نظریه مزیت نسبی این است که تخصص‌گرایی و تجارت همواره برای هر دو طرف سودآور خواهد بود.

اما نظریه مزیت نسبی در طول دو سده پس از انقلاب صنعتی، معارضان بسیاری داشته است، از نظر برخی کارشناسان و سیاست‌گذاران کشورهای در حال توسعه، نظریه مزیت نسبی نظریه‌ای ایستاست که کشورهای در حال توسعه و عقب‌مانده را محکوم به درجا زدن خواهد کرد، اگر کشوری در مقایسه لوازم خانگی و قهوه، در تولید قهوه مزیت نسبی دارد، این کشور همواره محکوم به تولید قهوه است، محصولی که منبع‌محور است و از یک طرف به دلیل وجود تقاضای محدود (کم‌کشش)، دستیابی به سودآوری بالا با افزایش سطح تولید آن امکان‌پذیر نبوده و از طرف دیگر به دلیل سادگی تولید و رقبای بسیار در زمینه تولید، قابلیت قیمت‌گذاری و کنترل بازار آن نیز وجود ندارد. در این چارچوب، مزیت نسبی چون به تولیدی حکم می‌کند که توان گسترش بازار آن محدود بوده و با تغییرات تولید در معرض نوسان بسیار است، مسیر مطلوبی برای توسعه محسوب نمی‌شود.

تاریخ توسعه و به‌ ویژه توسعه صنعتی، شاهد انبوه نظریه‌هایی است که نظریه مزیت نسبی را با اشاره به وجوه مختلفی از کاستی‌های آن نقد کرده و توصیه‌هایی برای عبور از مزیت نسبی و بهبود توان تولیدی در پی دارند؛ تعرفه‌گذاری و جایگزینی واردات، سرمایه‌گذاریِ زیرساختیِ سنگین دولت، ایجاد همزمان صنایع مختلف (فشار بزرگ) و افزایش صرفه‌های شبکه، اعطای اعتبارات ترجیحی برای صنایع جدید و غیره برخی از انبوه اقدامات سیاستی کشورهای در حال توسعه را برای عبور از گیر افتادن در مرحله تولید مواد خام در تجارت بین‌الملل نشان می‌دهد.

با وجود این، تجربه دهه‌ها سیاست‌گذاری توسعه صنعتی، محدودیت‌های بسیاری از این توصیه‌ها و قیود مختلف عبور از مزیت نسبی را برای دستیابی به صرفه‌های بیشتری از تجارت نشان داده‌ است. کشورهای در حال توسعه کشورهایی هستند که عمدتاً با نیروی کار فراوان و غیرماهر، دولت ضعیف، زیرساخت‌های اندک و تنوع پایین تولیدی شناخته می‌شوند. این دولت‌ها اگر هم بخواهند برخلاف مزیت نسبی، تلاش کنند، از کمبود منابع سرمایه‌ای و انسانی ماهر، کمبود کارآفرینان خلاق و مبتکر برای حضور در صنایع جدید، فقدان ایجاد صنایع مکمل و جایگزین و نیز ضعف دولت‌ها برای تنظیم فعالیت‌های صنعتی و محدود و مشروط کردن حمایت‌ها رنج می‌برند.

تجربه دهه‌ها سیاست‌گذاری صنعتی البته نشان می‌دهد رها کردن سیاست‌گذاری و واگذاری همه تصمیمات تولیدی به بازارها نیز راهگشا نبوده و کشورهایی که با چرخش در سیاست‌ها همه چیز را به بازارها واگذار کرده‌اند نتوانسته‌اند از تله توسعه‌نیافتگی رها شوند. بر همین مبنا، توصیه‌ها در دو سه دهه اخیر، حول انطباق سیاست‌گذاری با قیود، تغییر کرده‌اند. دولت‌ها می‌توانند مشوق‌هایی ارائه دهند یا محدودیت‌هایی وضع کنند که زمینه‌ساز تنوع‌بخشی به تولید باشد، با این حال، این حمایت‌ها و مشوق‌ها باید با رعایت برخی الزامات صورت گیرد.

دولت‌ها باید مجموعه‌ای از سیاست‌های افقی و عمودی را برای حمایت از تولید در پیش گیرند. در بخش سیاست‌های افقی، دولت‌ها چهار وظیفه مهم بر عهده دارند: اول اینکه با ایجاد رویه‌های شفاف و قاعده‌مند تصمیم‌گیری و بهبود رویه‌های حکمرانی و تضمین امنیت سرمایه‌گذاری، سطح بالاتری از حفاظت از حقوق مالکیت را فراهم و زمینه رشد سرمایه‌گذاری مولد را مهیا سازند؛ دوم با تضمین ثبات اقتصاد کلان (به‌ ویژه کنترل تورم، حفظ ثبات و پیش‌بینی‌پذیری ارز و کنترل کسری بودجه)، چشم‌اندازهایی برای پیش‌بینی‌پذیری سودآوری سرمایه‌گذاری‌های تولیدی تعیین کنند؛ سوم زیرساخت‌های اساسی برای کاهش هزینه‌های بالاسری تولید را آماده کرده و دست آخر با بهبود نظام آموزشی، نیروی انسانی ماهر و باکیفیت برای به‌کارگیری در فعالیت‌های اقتصادی تربیت کنند. به این شروط می‌توان زمینه‌سازی برای جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی (FDI) را هم افزود.

همچنین دولت می‌تواند با به‌کارگیری برخی سیاست‌های عمودی (گزینشی) به سرمایه‌گذاری، استقرار و گسترش برخی از کسب‌و‌کارها شتاب بخشد؛ از جمله ارائه تسهیلات ترجیحی، زمین ارزان‌قیمت، و مشوق‌های صادراتی. با وجود این، صرف‌ نظر از کیفیت دولت برای اتخاذ این سیاست‌ها، کسب‌وکارها باید به گونه‌ای باشند که حداقل سه شرط را برآورده سازند؛ یعنی اولاً از بازار مصرف بزرگی در بازار داخلی برخوردار بوده و بتوانند تا حدی به صرفه مقیاس در بازار داخلی دست یابند، ثانیاً توان صادراتی داشته و پس از شروع کسب‌و‌کار بتوانند در بازارهای منطقه‌ای نفوذ کنند و ثالثاً از میان کار و سرمایه، تکیه بیشتری بر کار (عامل فراوان در کشورهای در حال توسعه) به‌‌ ویژه نیروی کار غیرماهر و نیمه‌ماهر داشته و بتوانند اشتغال‌زایی بالایی ایجاد کنند. به این شروط می‌توان تلاش برای ارائه مشوق به منظور همکاری شرکت‌های بزرگ (چندملیتی) با تولیدکنندگان داخلی و انتقال فناوری در چارچوب مشارکت با طرف‌های بین‌المللی را هم افزود. در این چارچوب، بهبود توان تولیدی در هر مرحله و افزایش قابلیت‌های تولیدی کشور در طول زمان باعث می‌شود تا گزینش‌ها به تدریج تغییر کرده و دولت در استراتژی مرحله‌ای تغییر مزیت نسبی را به صورت تدریجی مورد توجه قرار دهد.

با توجه به مطالب بالا، در یک نگاه اجمالی، به نظر نمی‌رسد سیاست‌گذاری توسعه‌ای در ایران از موازین مطلوب توسعه صنعتی بهره‌مند باشد. دولت در ایران بسیار غیرپاسخگو و بی‌کیفیت است که انگیزه اندکی در فعالان اقتصادی به منظور سرمایه‌گذاری باقی می‌گذارد و بیشتر مشوق خروج سرمایه است. همچنین در ایجاد ثبات اقتصادی ناتوان بوده و به جای سرمایه‌گذاری مولد و بلندمدت، مشوق سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های تجاری و سوداگرانه است. علاوه بر آن، به ویژه در سال‌های اخیر با کاهش سهم بودجه‌های عمرانی از کل بودجه (از حدود ۴۰ درصد دو دهه پیش به حدود ۱۰ درصد بودجه سنوات اخیر) و با طولانی شدن عمر پروژه‌های عمرانی (از حدود ۹ سال یک دهه گذشته به حدود ۱۷ سال در سال‌های اخیر) توان توسعه زیرساختی اندکی داشته و دست آخر، نظام آموزشی نیز در همگامی با نیازهای بازار کار بسیار جا مانده است. در چنین شرایطی دولت با تعرفه‌گذاری و ممنوعیت واردات، با ارائه تسهیلات ترجیحی یا امهال وام‌ها، با ارائه خدمات زمین و غیره می‌کوشد تا مشوق‌هایی برای سرمایه‌گذاری مولد فراهم کند، حال آنکه بسیاری دیگر از شرایط اساسی برای تولید مولد را پیشتر از میان برداشته است. نتیجه این نوع سیاست‌گذاری متناقض در سال‌های اخیر، بیشتر انحراف منابع بوده است تا اینکه واقعاً به درونی شدن فناوری و بهبود قابلیت‌های تولیدی منجر شود.