مرکز پژوهش‌ها: هماهنگی در حکمرانی فضای مجازی به اراده رئیس جمهوری گره خورده است

به گزارش پیوست، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با موضوع «تحلیل هماهنگی در حکمرانی فضای مجازی با تأکید بر شرایط بحرانی جنگ» به بررسی وضعیت حکمرانی فضای مجازی و میزان هماهنگی میان نهادهای مسئول در این حوزه پرداخت.

طبق این گزارش، تشکیل شورای عالی فضای مجازی در اسفند ۱۳۹۰، تلاشی برای کاهش پراکندگی تصمیم‌گیری در حوزه فضای مجازی بود. این شورا با اختیارات فراقوه‌ای و به ریاست رئیس‌جمهور تشکیل شد و بر همکاری و تبعیت تمامی دستگاه‌های کشور از مصوبات آن تاکید می‌کرد. با این حال بررسی وضعیت حال حاضر نشان می‌دهد ساختار حکمرانی فضای مجازی همچنان با تعدد و همپوشانی نهادهای تصمیم‌گیر مواجه است.

شورای عالی فضای مجازی، شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی امنیت ملی، شورای اجرایی فناوری اطلاعات، کمیسیون‌های عالی ذیل شورای عالی و مرکز ملی فضای مجازی، کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات، ستاد رسانه‌ای شورای عالی فضای مجازی و برخی نهادهای دیگر، هر یک به شکلی در سیاستگذاری، تنظیم‌گری یا اجرای سیاست‌های این حوزه نقش دارند. از نگاه مرکز پژوهش‌ها، این تعدد به ابهام در مسئولیت‌ها، تداخل نقش‌ها و کاهش هماهنگی در حکمرانی فضای مجازی منجر شده است.

اهمیت تفکیک سیاستگذاری از اداره فضای مجازی

مرکز پژوهش‌ها برای کاهش این ناهماهنگی، تفکیک دو سطح «هماهنگی خط‌مشی» و «هماهنگی اداره» را ضروری می‌داند. بر اساس مدل پیشنهادی، شورای عالی فضای مجازی باید جایگاه خود را به عنوان نهاد سیاستگذار کلان و فراقوه‌ای حفظ کند و در سطح دولت نیز نهادی مشخص مسئول تنظیم‌گری و هماهنگی اقدامات دستگاه‌های اجرایی باشد.

در این مدل شورای هماهنگ‌کننده دولت در فضای مجازی باید به صورت رسمی ذیل شورای عالی فضای مجازی تعریف شود و سازوکارهای قانونی، اداری و سامانه‌ای لازم برای تثبیت این رابطه ایجاد شود. مرکز پژوهش‌ها همچنین بازبینی برخی قوانین موجود، از جمله قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، را برای ساماندهی جایگاه شوراهای موجود و تاکید بیشتر بر نقش تنظیم‌گری وزارت ارتباطات پیشنهاد کرده است.

البته این گزارش تعیین نکرده که کدام نهاد موجود باید این نقش هماهنگ‌کننده را بر عهده بگیرد و این موضوع را نیازمند بررسی و پژوهشی مستقل می‌داند. با این حال، پیشنهاد مرکز پژوهش‌ها این است که محل استقرار این نهاد در نهاد ریاست جمهوری باشد تا امکان هماهنگی میان دستگاه‌های مختلف، وزارتخانه‌ها و موسسات عمومی مستقل فراهم شود.

جنگ، آزمون هماهنگی نهادهای فضای مجازی

از نگاه مرکز پژوهش‌ها، اهمیت ایجاد چنین ساختاری در شرایط بحرانی بیشتر است. در وضعیت جنگی یا بحران‌های امنیتی، تمرکز تصمیم‌گیری و سرعت اجرای مصوبات اهمیت بیشتری پیدا می‌کند و وجود سطوح فرماندهی مشخص می‌تواند واکنش دستگاه‌ها را سریع‌تر و هماهنگ‌تر کند.

بر همین اساس این گزارش پیشنهاد می‌کند، در قوانین و مقررات تصریح شود که در شرایط جنگی، شورای هماهنگ‌کننده دولت در فضای مجازی موظف است با هماهنگی کامل با مرکز ملی فضای مجازی، اجرای مصوبات شورای عالی فضای مجازی را بدون تاخیر دنبال و تضمین کند.

مرکز پژوهش‌ها معتقد است چنین سازوکاری می‌تواند از تکرار تاخیر یا اجرای ناهماهنگ تصمیمات در بحران‌های امنیتی جلوگیری کند.

یافته‌های این پژوهش نشان می‌دهد در حوزه هماهنگی عمودی و اداری، چه در شرایط عادی و چه در وضعیت های بحرانی، سطح همکاری میان شوراهای خط مشی گذار و نهادهای اجرایی قابل قبول نبوده است. این درحالی است که هماهنگی میان سطوح کلان و اجرایی عمدتا وابسته به اراده و رویکردهای فردی شخصیت‌های کلیدی مانند رئیس جمهور و وزیر ارتباطات و فناوری اطلاعات است. با این وجود به جای اینکه یک سازوکار نهادی پایدار و قابل اتکا وجود داشته باشد این هماهنگی، تابعی از اراده سیاسی مقطعی باقی مانده است.

تکلیف شوراهای هم‌سطح باید مشخص شود

یکی دیگر از محورهای اصلی گزارش، احتمال همپوشانی میان شورای عالی فضای مجازی و شوراهای هم‌سطح از جمله شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی امنیت ملی است.

مرکز پژوهش‌ها پیشنهاد می‌کند در شرایط عادی، در صورت بروز اختلاف میان شوراهای هم‌سطح، مجمع تشخیص مصلحت نظام مرجع حل اختلاف و تشخیص صلاحیت تصمیم‌گیری باشد. در شرایط امنیتی و جنگی نیز این گزارش پیشنهاد می‌کند تصمیم‌گیری و سیاستگذاری راهبردی به صورت متمرکز در شورای عالی امنیت ملی انجام شود.

بر اساس این پیشنهاد، شورای عالی امنیت ملی می‌تواند در صورت صلاحدید، تمام یا بخشی از اختیارات خود در تصمیم‌گیری را به شوراهای عالی هم‌تراز مانند شورای عالی فضای مجازی یا شورای عالی انقلاب فرهنگی واگذاری کند.

نظارت بر اجرای مصوبات همچنان محل ابهام است

مرکز پژوهش‌ها در بخش دیگری از گزارش، نبود سازوکار روشن برای نظارت بر مصوبات و عملکرد شورای عالی و مرکز ملی فضای مجازی را یکی از خلاهای ساختاری این حوزه می‌داند.

در این گزارش تاکید شده که در حکم رهبری بر ترتیب آثار قانونی بر مصوبات شورای عالی فضای مجازی تاکید شده، اما این موضوع به معنای قانونگذاری رسمی نیست و مصوبات شورا می‌توانند از سیاست‌های کلی تا مقررات اداری را دربر بگیرند.

از سوی دیگر، منتشر نشدن کامل و عمومی مصوبات شورا، به ویژه مصوباتی که بر حقوق شهروندان اثر می‌گذارند، از منظر گزارش با اصول شفافیت و حقوق عمومی در تضاد است.

مرکز پژوهش‌ها برای رفع این مساله، ایجاد سازوکار پاسخگویی نهادی، انتشار طبقه‌بندی‌شده مصوبات و راه‌اندازی سامانه‌ای برای رصد اجرای مصوبات در دستگاه‌های مسئول را پیشنهاد کرده است.

برای ترک فعل دستگاه‌ها ضمانت اجرای قضایی ایجاد شود

یکی دیگر از پیشنهادهای این گزارش، تقویت ضمانت اجرای مصوبات شورای عالی فضای مجازی است. به اعتقاد مرکز پژوهش‌ها، نبود پیگیری حقوقی موثر در برابر تعلل، ترک فعل یا خودداری دستگاه‌ها از اجرای مصوبات شورا، یکی از چالش‌های حکمرانی فضای مجازی است.

در حال حاضر دستورالعمل نحوه مقابله با ترک وظایف قانونی مدیران و کارمندان و پیشگیری از آن، سازوکاری کلی برای مقابله با اهمال و ترک فعل در دستگاه‌های اجرایی ایجاد کرده است، اما این دستورالعمل به صورت مشخص به مصوبات شورای عالی فضای مجازی نمی‌پردازد.

بر همین اساس، مرکز پژوهش‌ها پیشنهاد کرده قوه قضائیه با همکاری مجلس و سازمان بازرسی کل کشور، دامنه اجرای این سازوکار را در حوزه فضای مجازی توسعه دهد و برای ایجاد ضمانت‌های اجرایی قضایی و رفع خلاهای موجود، قانون مشخصی تدوین شود.

مرکز پژوهش‌ها همچنین هماهنگی در حکمرانی فضای مجازی را محدود به داخل کشور نمی‌داند و توسعه دیپلماسی سایبری را یکی از الزامات این حوزه معرفی می‌کند.

بر اساس پیشنهاد این گزارش، وزارت ارتباطات باید ساختاری مشخص برای پیگیری مستمر تعاملات و پیمان‌های سایبری ایجاد کند و این ساختار با مرکز ملی فضای مجازی، وزارت امور خارجه و نهادهای امنیتی و دفاعی همکاری داشته باشد.

نهاد جدید نباید به پراکندگی موجود اضافه کند

در نهایت، مرکز پژوهش‌ها بر پرهیز از ایجاد ساختارهای جدید و موازی تاکید کرده است. به اعتقاد این مرکز، ایجاد ستاد، شورا یا واحد سازمانی جدید بدون توجه به ساختارهای موجود، نه تنها مشکل پراکندگی نهادی را حل نمی‌کند، بلکه می‌تواند آن را تشدید کند.

بر همین اساس، هرگونه نهادسازی جدید باید تنها به دنبال ایجاد یک نهاد هماهنگ‌کننده مشخص و با رویکرد ادغام شوراها و نهادهای موجود انجام شود.

از نگاه مرکز پژوهش‌ها، تمرکز تاریخی بر زیرساخت‌های ارتباطی، پهنای باند و تجهیزات، در حالی که توسعه خدمات بومی، تولید محتوا و فرهنگ‌سازی کمتر مورد توجه قرار گرفته،موجب توسعه نامتقارن فضای مجازی شده است.

توسعه زیرساخت‌های فنی باید همزمان با تدوین قوانین روشن برای بخش محتوا صورت گیرد تا میان زیرساخت و نیازهای محتوایی فضای مجازی فاصله ایجاد نشود.

گزارش کامل تحلیل هماهنگی در حکمرانی فضای مجازی با تاکید بر شرایط بحرانی جنگ