طرح نظام‌بخشی فضای مجازی چگونه نقشه قدرت در حکمرانی اینترنت را تغییر می‌دهد؟ وزارت ارتباطات کوچک‌تر، مرکز ملی فضای مجازی قدرتمندتر

به گزارش پیوست، پیش‌نویس طرح نظام‌بخشی فضای مجازی در نگاه اول متنی فنی برای تقسیم‌کار میان نهادهای تنظیم‌گر به نظر می‌رسد. طرح برای حوزه‌هایی مانند زیرساخت، امنیت، هویت، داده، اقتصاد دیجیتال، هوش مصنوعی، محتوا، آموزش و سلامت، نهادهای تنظیم‌گر مشخص کرده و برای تخلفات ارائه‌دهندگان خدمات نیز ضمانت اجرا در نظر گرفته است.

بااین‌حال، خواندن دقیق مواد طرح نشان می‌دهد این متن جایگاه نهادهای مختلف در حکمرانی فضای مجازی را نیز بازتعریف می‌کند؛ وزارت ارتباطات عمدتاً در جایگاه متولی شبکه و زیرساخت باقی می‌ماند، تنظیم‌گری سایر حوزه‌ها میان مجموعه‌ای از دستگاه‌ها تقسیم می‌شود و مرکز ملی فضای مجازی به تنها نهادی تبدیل می‌شود که حضوری افقی در لایه‌های مختلف تصمیم‌گیری، راهبری، نظارت و رسیدگی به تخلفات دارد.

وزارت ارتباطات؛ از متولی فضای دیجیتال تا تنظیم‌گر زیرساخت

ماده ۴ طرح، فضای مجازی را به ۱۰ حوزه کلان تقسیم و برای هرکدام یک یا چند نهاد تنظیم‌گر تعیین کرده است. جایگاه اصلی وزارت ارتباطات در این جدول به خدمات شبکه و زیرساخت اختصاص دارد؛ حوزه‌ای که فعالیت اپراتورهای سیار و ثابت، خدمات ابری، مراکز داده و اینترنت اشیا را دربر می‌گیرد.

در حوزه پیام‌رسان‌های اجتماعی نیز نام وزارت ارتباطات در کنار وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی آمده است؛ اما تنظیم‌گری سایر بخش‌های محتوا به نهادهای دیگری سپرده شده است. تولید محتوای رسانه‌ای عمومی و سکوهای نشر محتوا در حوزه وزارت ارشاد قرار می‌گیرد، صداوسیما مسئول خدمات صوت و تصویر فراگیر برخط، از جمله پخش زنده و ویدئوی درخواستی، معرفی شده و تنظیم‌گری رسانه‌های خبری برخط، تبلیغات رقومی و بازی‌های رایانه‌ای نیز به وزارت ارشاد واگذار شده است.

سپردن تنظیم‌گری صوت و تصویر فراگیر برخط، از جمله پخش زنده و ویدئوی درخواستی، به سازمان صداوسیما یکی دیگر از نقاط مناقشه‌برانگیز طرح است. صداوسیما فقط یک نهاد حاکمیتی نیست و از طریق تولید و انتشار محتوا و سکوهای وابسته به خود، در بازاری حضور دارد که پلتفرم‌های نمایش آنلاین نیز در آن فعالیت می‌کنند. در نتیجه، این سازمان باید قواعد فعالیت بازیگرانی را تعیین کند که دست‌کم در بخشی از بازار محتوا، رقیب خدمات آن محسوب می‌شوند.

پلتفرم‌های نمایش آنلاین سال‌هاست به تنظیم‌گری این حوزه از سوی صداوسیما و ساترا اعتراض دارند و معتقدند رسانه ملی به دلیل حضور مستقیم در بازار محتوا، نمی‌تواند هم‌زمان نقش تنظیم‌گر بازیگران خصوصی را نیز برعهده داشته باشد. بااین‌حال، طرح نظام‌بخشی فضای مجازی نه‌تنها راه‌حلی برای این تعارض منافع ارائه نکرده، بلکه با معرفی صداوسیما به‌عنوان نهاد تنظیم‌گر خدمات صوت و تصویر فراگیر برخط، همان ساختار مورد اعتراض را در قالب قانون تثبیت می‌کند.

تنظیم‌گری دیگر بخش‌ها نیز میان دستگاه‌های مختلف توزیع شده است. بانک مرکزی مسئول پرداخت الکترونیکی، کیف پول، لندتک و ابزارهای پرداخت است؛ شورای رقابت بر رقابت پلتفرمی نظارت می‌کند؛ سازمان امور مالیاتی مسئول مالیات خدمات رقومی است؛ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی روابط کار در فضای مجازی را تنظیم می‌کند و سازمان ملی هوش مصنوعی، وزارت بهداشت و دستگاه‌های امنیتی نیز هرکدام متولی بخش دیگری از فضای مجازی شده‌اند.

این تغییر از آن جهت اهمیت دارد که وزیر ارتباطات از مجلس رأی اعتماد می‌گیرد و مشمول سازوکارهایی مانند سؤال، تحقیق‌وتفحص و استیضاح است. محدودشدن نقش این وزارتخانه به زیرساخت، بخشی از تصمیم‌گیری‌های موثر بر زندگی دیجیتال کاربران را از نهادی که مسئولیت سیاسی و پارلمانی مشخصی دارد، دور می‌کند.

وزارت ارتباطات در تعاملات دیجیتال بین‌المللی هم غایب است

در ردیف دهم جدول ماده ۴، مسئولیت «رسیدگی به ارائه‌دهندگان خدمات خارجی و تبادل اطلاعات بین‌المللی» به مرکز ملی فضای مجازی، وزارت امور خارجه و وزارت دادگستری سپرده شده و نامی از وزارت ارتباطات نیامده است. این ردیف به معنای واگذاری کنترل اینترنت بین‌الملل به این نهادها نیست، اما نشان می‌دهد وزارت ارتباطات در تنظیم روابط با سکوها و ارائه‌دهندگان خدمات خارجی و سیاست‌گذاری درباره تبادل فرامرزی اطلاعات نیز نقشی ندارد.

 فعالیت خدمات خارجی و تبادل بین‌المللی اطلاعات، علاوه بر ابعاد حقوقی و دیپلماتیک، با زیرساخت ارتباطی، حکمرانی داده، امنیت شبکه و اقتصاد دیجیتال نیز ارتباط دارد. بااین‌حال، طرح نقش تنظیم‌گری وزارت ارتباطات را در چنین موضوعی به رسمیت نشناخته و بار دیگر جایگاه آن را عمدتا به شبکه و زیرساخت داخلی محدود کرده است.

یک خدمت دیجیتال، چند تنظیم‌گر

کسب‌وکارهای دیجیتال معمولا در مرز یک حوزه باقی نمی‌مانند و ممکن است به‌طور هم‌زمان با داده، پرداخت، محتوا، هویت، رقابت و امنیت سروکار داشته باشند.

یک پلتفرم سلامت دیجیتال ممکن است علاوه بر وزارت بهداشت، با وزارت ارتباطات در زمینه زیرساخت، بانک مرکزی در زمینه پرداخت، شورای رقابت در زمینه رفتار بازار و نهادهای مرتبط با داده، هویت و امنیت مواجه شود. همین وضعیت درباره پلتفرم‌های تجارت الکترونیکی، خدمات اعتباری، پیام‌رسان‌ها و کسب‌وکارهای مبتنی بر هوش مصنوعی نیز وجود دارد.

این طرح، تنظیم روابط میان نهادهای تنظیم‌گر در حوزه‌های مشترک و تعیین دستگاه‌های همکار را به مقرراتی واگذار کرده که قرار است پس از لازم‌الاجرا شدن قانون تدوین شود. تدوین این مقررات در حوزه امنیت به کمیسیون عالی امنیت فضای مجازی، در حوزه محتوا به کمیسیون عالی ارتقای تولید محتوای فضای مجازی و در سایر حوزه‌ها به کمیسیون عالی تنظیم مقررات سپرده شده است. از سوی حل تعارض میان دستگاه‌های مختلف به مرکز ملی فضای مجازی سپرده شده است.

به نظر می‌رسد این واگذاری وظیفه در تعارض با برخی قانون اساسی قرار دارد؛ زیرا بخش عمده تنظیم‌گران بخشی تعیین‌شده در طرح، وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های دولتی‌اند. طبق اصول قانون اساسی که بر تفکیک قوا تاکید کرده است، هماهنگ‌کردن تصمیم‌های وزیران و رفع اختلاف یا تداخل در وظایف قانونی دستگاه‌های دولتی، در مواردی که به تفسیر یا تغییر قانون نیاز ندارد، برعهده رئیس‌جمهوری و هیات وزیران است. بااین‌حال، طرح تنظیم روابط همین دستگاه‌ها را به کمیسیون‌های عالی فضای مجازی واگذار کرده و در نتیجه، بخشی از اختیار دولت برای هماهنگی و رفع تعارض میان اجزای خود را به نهادی خارج از ساختار هیات وزیران انتقال می‌دهد.

مرکز ملی؛ از حضور افقی تا فرماندهی عملیاتی

اگر ماده ۴ دامنه فعالیت نهادهای تنظیم‌گر را تعیین می‌کند، ماده ۲ جایگاه مرکز ملی فضای مجازی را در این ساختار نشان می‌دهد. طبق این ماده، مرکز ملی باید بر اجرای مصوبات شورای عالی فضای مجازی در دستگاه‌های اجرایی نظارت و میزان پیشرفت آنها را ارزیابی کند.

همچنین مرکز ملی به‌عنوان «مرکز فرماندهی عملیاتی امنیت رایانیکی» معرفی شده و مدیریت و راهبری امنیت فضای مجازی کشور را برعهده گرفته است. همه دستگاه‌های اجرایی نیز ملزم به اجرای ابلاغیه‌های آن در این حوزه شده‌اند.

دامنه حضور مرکز به امنیت محدود نمی‌ماند. بند «پ» ماده ۲ این مرکز را مکلف کرده است در همه نهادهای تصمیم‌گیر فضای مجازی، اعم از شوراها، ستادها، کارگروه‌ها و هیات‌ها، به‌عنوان عضو ناظر حضور داشته باشد.

عضو ناظر الزاما در همه این نهادها حق رای ندارد؛ اما این حکم، مرکز ملی را به تنها نهادی تبدیل می‌کند که امکان حضور مستمر در تمام لایه‌های تصمیم‌گیری فضای مجازی را خواهد داشت. در مقابل، دستگاه‌هایی مانند وزارت ارتباطات در محدوده موضوعی مشخصی فعالیت می‌کنند.

این حکم در حالی در طرح گنجانده شده است که نمایندگان مرکز ملی فضای مجازی، با وجود عضویت و دعوت به جلسات کارگروه ویژه اقتصاد دیجیتال و کمیسیون‌های تخصصی ذیل آن، در این جلسات حضور پیدا نمی‌کنند.

جایی که پاسخ‌گویی مبهم می‌شود

گسترش نقش مرکز ملی زمانی اهمیت بیشتری پیدا می‌کند که با سازوکار پاسخ‌گویی آن مقایسه شود. وزیر ارتباطات از مجلس رای اعتماد می‌گیرد و مستقیما در معرض سؤال و استیضاح نمایندگان قرار دارد؛ اما مرکز ملی فضای مجازی زیر نظر شورای عالی فضای مجازی فعالیت می‌کند و پاسخ‌گویی آن نیز درون همین ساختار تعریف شده است.

طرح برای ارائه‌دهندگان خدمات، نهادهای تنظیم‌گر و دستگاه‌های اجرایی وظایف، مهلت‌ها و ضمانت اجرا تعیین کرده، اما در مقابل گسترش نقش مرکز ملی، سازوکار مستقلی برای نظارت پارلمانی، انتشار گزارش عملکرد یا پاسخ‌خواهی عمومی از این مرکز در نظر نگرفته است.

در نتیجه، مسئله بی‌پاسخ‌گو بودن مطلق مرکز ملی نیست؛ مسئله این است که بخشی از قدرت راهبری، تصمیم‌سازی و نظارت از وزارتخانه‌های پاسخ‌گو به مجلس به نهادی منتقل می‌شود که پاسخ‌گویی آن عمدتا درون شورای عالی فضای مجازی انجام می‌گیرد و مدیر آن مستقیما در معرض ابزارهای نظارتی مجلس مانند سؤال و استیضاح قرار ندارد.

یک کرسی در هیات رسیدگی به تخلفات

ماده ۵ طرح، هیاتی سه‌نفره را برای رسیدگی به تخلفات ارائه‌دهندگان خدمات فضای مجازی پیش‌بینی کرده است. این هیات از یک قاضی آشنا با فضای مجازی به انتخاب رئیس قوه قضائیه، یکی از معاونان مرکز ملی فضای مجازی و یک متخصص حوزه خدمات فضای مجازی با معرفی اتحادیه کشوری کسب‌وکارهای مجازی تشکیل می‌شود.

هیات رسیدگی می‌تواند ضمانت اجراهایی مانند اعلام عمومی تخلف، محدودیت تبلیغات، توقف جذب کاربر جدید، جریمه نقدی تا ۱۰ درصد درآمد سالانه، محرومیت از تسهیلات دولتی، کاهش اعتبار مجوز و تعلیق یا لغو مجوز فعالیت را اعمال کند. رأی اکثریت اعضا لازم‌الاتباع است و امکان اعتراض به آن در دیوان عدالت اداری وجود دارد.

پیش‌بینی حق اعتراض، امکان بازبینی قضایی تصمیم‌ها را فراهم می‌کند؛ اما حضور یکی از معاونان مرکز ملی در این هیات، دامنه نقش مرکز را از راهبری و نظارت فراتر می‌برد. مرکز در فرایند سیاست‌گذاری و تصمیم‌سازی حضور دارد، بر اجرای مصوبات نظارت می‌کند و هم‌زمان صاحب یک کرسی در مرجعی است که می‌تواند مجازات‌های سنگینی برای ارائه‌دهندگان خدمات تعیین کند.

این ترکیب، مرز میان نقش ناظر و مرجع رسیدگی به تخلف را کمرنگ می‌کند. به‌ویژه آنکه شیوه رسیدگی، تضمین حقوق دفاعی کسب‌وکارها و جزئیات صدور رأی به آیین‌نامه‌ای واگذار شده که قرار است پس از لازم‌الاجرا شدن قانون، از سوی مرکز ملی تهیه و به تصویب شورای عالی فضای مجازی برسد.

ضمانت اجرا به مدیران دستگاه‌ها می‌رسد

حلقه ضمانت اجرای طرح در ماده ۸ تکمیل می‌شود. طبق این ماده، مسئولیت اجرای قانون در هر دستگاه اجرایی برعهده بالاترین مقام آن دستگاه است و تخلف یا استنکاف از اجرای وظایف می‌تواند به انفصال از خدمت به مدت شش ماه تا پنج سال یا حبس تعزیری درجه شش منجر شود.

این ضمانت اجرا، مدیران دستگاه‌های اجرایی را مستقیما مسئول اجرای تکالیف مندرج در قانون می‌کند. در کنار الزام ماده ۲ به اجرای ابلاغیه‌های امنیتی مرکز ملی، چنین ساختاری قدرت مخالفت یا مقاومت دستگاه‌های اجرایی در برابر تصمیم‌های بالادستی را محدود می‌کند.

در این میان، وزارت ارتباطات از یک سو بخشی از اختیارات خود در سیاست‌گذاری خدمات و محتوای دیجیتال را از دست می‌دهد و از سوی دیگر موظف است تکالیف اجرایی طرح، از جمله راه‌اندازی سامانه حکمرانی مشارکتی، را انجام دهد.

تکرار یک تکلیف قدیمی با سامانه‌ای جدید

ماده ۷ وزارت ارتباطات را موظف کرده است ظرف شش ماه سامانه «حکمرانی مشارکتی» را راه‌اندازی کند. دستگاه‌های اجرایی باید پیش‌نویس تصمیم‌ها، مصوبات و مقررات غیرمحرمانه خود را پیش از تصویب نهایی در این سامانه منتشر کنند تا مردم و تشکل‌ها امکان اظهارنظر و ارائه پیشنهاد جایگزین داشته باشند. نهاد تدوین‌کننده نیز موظف است پس از پایان دوره نظرخواهی، گزارشی مستدل درباره نحوه اعمال نظرات عمومی و دلایل رد پیشنهادها منتشر کند.

بااین‌حال، مشارکت الکترونیکی و جمع‌سپاری نظرات کاربران پیش از این نیز در مصوبات شورای اجرایی فناوری اطلاعات پیش‌بینی شده بود. طبق ماده یک مصوبه شماره یک جلسه بیست‌وششم این شورا، سازمان فناوری اطلاعات ایران و سازمان اداری و استخدامی کشور موظف شده‌اند با همکاری دستگاه‌های اجرایی، «درگاه مشارکت الکترونیکی» را راه‌اندازی کنند.

این درگاه باید دسترسی یکپارچه به سامانه‌های داده باز، انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و جمع‌سپاری را از طریق پنجره ملی خدمات دولت هوشمند فراهم کند. جمع‌سپاری پیشنهادها درباره پیش‌نویس مصوبات منتخب دولت، شوراها و کارگروه‌ها، دریافت پیشنهاد برای اصلاح فرایند خدمات و نظرسنجی درباره کیفیت خدمات نیز از دیگر قابلیت‌های پیش‌بینی‌شده برای آن است. ماده ۲ همین مصوبه نیز دستگاه‌ها را به سنجش رضایت شهروندان، ارزیابی کیفیت خدمات و اعلام برخط نتیجه رسیدگی به نظرات کاربران مکلف کرده است.

بنابراین، طرح نظام‌بخشی بدون تعیین نسبت سامانه جدید با درگاه مشارکت الکترونیکی قبلی، بار دیگر وزارت ارتباطات را به ایجاد زیرساختی با کارکرد مشابه موظف می‌کند. هرچند دامنه نظرخواهی عمومی و الزام دستگاه‌ها به ارائه دلایل رد پیشنهادها در این طرح گسترده‌تر به نظر می‌رسد، مشخص نیست چرا این قابلیت‌ها نباید به زیرساخت قبلی افزوده شود و ایجاد سامانه‌ای تازه چه مسئله‌ای را حل خواهد کرد.

طرح همچنین مشخص نکرده است اگر دستگاهی پیش‌نویس خود را منتشر نکند یا بدون پاسخ مستدل از کنار نظرات عمومی عبور کند، اعتبار مصوبه آن چه وضعیتی خواهد داشت. از سوی دیگر، تبصره ۳ ماده ۷ مدیریت گزارش‌دهی مردمی درباره تخلفات ارائه‌دهندگان خدمات را به مرکز ملی می‌سپارد. در نتیجه، وزارت ارتباطات بار دیگر مسئول ایجاد زیرساخت فنی می‌شود، اما مدیریت بخشی از خروجی‌های نظارتی آن در اختیار مرکز ملی فضای مجازی قرار می‌گیرد.

تقسیم مسئولیت، تمرکز نظارت

طرح نظام‌بخشی فضای مجازی همه اختیارات را در مرکز ملی فضای مجازی متمرکز نمی‌کند. برعکس، تنظیم‌گری موضوعات مختلف را میان شمار زیادی از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، شوراها و نهادهای امنیتی توزیع می‌کند. مشکل اصلی همین ترکیب دوگانه است: پراکندگی تنظیم‌گری در سطح دستگاه‌ها و تمرکز راهبری و نظارت کلان در مرکز ملی.

در این ساختار، وزارت ارتباطات عمدتا مسئول شبکه، زیرساخت و اجرای برخی تکالیف فنی باقی می‌ماند؛ اما تصمیم‌گیری درباره محتوا، خدمات مالی، رقابت، داده، هویت، امنیت و دیگر ابعاد اقتصاد دیجیتال میان دستگاه‌های مختلف تقسیم می‌شود. مرکز ملی نیز به تنها بازیگری تبدیل می‌شود که در تمام این لایه‌ها حضور دارد؛ از راهبری و نظارت گرفته تا فرماندهی عملیاتی امنیت و عضویت در هیات رسیدگی به تخلفات.

نتیجه لزوما شکل‌گیری یک نظام ساده و منسجم نیست. ممکن است کسب‌وکارها همچنان با چند تنظیم‌گر مواجه باشند، اختلاف صلاحیت‌ها به کمیسیون‌های مختلف ارجاع شود و تصمیم‌گیری از نهادی که مسئولیت سیاسی مشخصی دارد، به شبکه‌ای از شوراها و مراکز منتقل شود.

طرح می‌خواهد فضای مجازی را نظام‌مند کند، اما در نقشه جدید، وزارت ارتباطات کوچک‌تر می‌شود و مرکز ملی فضای مجازی قدرتمندتر؛ اما هنوز روشن نیست در برابر این قدرت گسترده‌تر، چه کسی باید پاسخ‌گو باشد.

این متن هنوز نسخه نهایی طرح محسوب نمی‌شود. تا زمانی که طرح در صحن علنی مجلس اعلام وصول و فرایند رسمی بررسی آن آغاز نشود، احتمال اصلاح یا تغییر مواد آن وجود دارد؛ به‌ویژه آنکه متن از بهمن‌ماه تاکنون چندین بار بازنویسی شده و ممکن است نسخه‌ای متفاوت از آن وارد فرایند قانون‌گذاری شود.

متن پیش‌نویس طرح نظام بخشی فضای مجازی