اقتصاد مجوز در بازار فناوری ایران

به‌گزارش پیوست، از پروانه ارتباطات ثابت و مجوز PSP تا دسترسی به داده‌های اعتباری، شبکه اپراتور موبایل، فرکانس و زنجیره امضای الکترونیکی، بخشی از ارزش اقتصادی در بازار فناوری ایران فقط از فروش محصول و خدمت ایجاد نمی‌شود بلکه از حقی ناشی می‌شود که مقررات برای ورود، اتصال یا دسترسی به یک زیرساخت تعریف کرده‌اند.

با این حال، مجوز را نمی‌توان کلی معادل رانت در مثال‌های پیش‌رو دانست. بسیاری از مجوزها برای کنترل ریسک، تضمین کیفیت، مدیریت منابع کمیاب و حفظ پایداری خدمات ضروری‌اند. این گزارش عمدا سراغ مزایایی مانند معافیت مالیاتی، استقرار در پارک‌های علم و فناوری یا حمایت‌های دانش‌بنیان نرفته است زیرا تمرکز گزارش بر امتیازهایی است که مستقیما به «حق ورود، دسترسی یا جایگاه در یک بازار» گره خورده‌اند. این حمایت‌ها هرچند می‌توانند میان شرکت‌های برخوردار و غیربرخوردار مزیت نابرابر ایجاد کنند، اما بیشتر از جنس کاهش هزینه یا حمایت سیاستی‌اند، نه ایجاد حق انحصاری یا دسترسی محدود.

چرا اصلا مجوز محدود می‌شود؟

محدودکردن ورود در بسیاری از این بازارها از نظر حقوقی و اقتصادی منطق مشخصی دارد. قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار نیز همه فعالیت‌ها را یکسان نمی‌بیند و برای فعالیت‌هایی که می‌توانند سلامت، محیط‌زیست، نظم پولی، مالی و ارزی، فرهنگ یا امنیت ملی را مستقیما تهدید کنند امکان مجوزهای تاییدمحور را در نظر گرفته است. در ارتباطات و خدمات مالی نیز تنظیم‌گر با مسائلی مانند امنیت شبکه، پایداری خدمت، حفاظت از پول و داده کاربران، کیفیت خدمات، اتصال متقابل شبکه‌ها و استفاده از منابع کمیابی مانند فرکانس روبه‌رو است. در چنین شرایطی، پروانه ابزاری برای تعیین مسئولیت، کنترل کیفیت و مدیریت بازار است، نه صرفا مانعی برای ورود.

پروانه بلندمدت همچنین می‌تواند بخشی از نااطمینانی سرمایه‌گذاری را کاهش دهد. مقررات همچنین می‌توانند از سرمایه‌گذاری‌های موازی غیرضروری جلوگیری کنند، اشتراک زیرساخت را تسهیل و استمرار خدمات عمومی را تضمین کنند. بنابراین سوال اینجاست که وقتی تنظیم‌گر یک حق محدود ایجاد می‌کند، ارزش اقتصادی آن چگونه توزیع می‌شود؟ آیا محدودیت اولیه همچنان با هدفی که برای آن وضع شده متناسب باقی می‌ماند؟

FCP و قیمت سابقه مجوز

یکی از روشن‌ترین نمونه‌ها در گذار بازار اینترنت ثابت به پروانه‌های FCP دیده می‌شود. در چارچوب صدور این پروانه، حق‌امتیاز پایه ۲۰۰ میلیارد ریال، معادل ۲۰ میلیارد تومان آن زمان، تعیین شده بود. دارندگان مجوزهای قبلی اما می‌توانستند بر اساس سوابق و امتیازهای خود از این مبلغ تخفیف بگیرند؛ هر امتیاز یک درصد از حق‌امتیاز را کاهش می‌داد و رسیدن به ۱۰۰ امتیاز می‌توانست عملا کل حق‌امتیاز پایه را حذف کند.

اهمیت این سازوکار در خود مبلغ ۲۰ میلیارد تومان نیست. مقررات چیزی را که معمولا نامشهود است قابل اندازه‌گیری کرده بود، حقوق تاریخی ناشی از داشتن پروانه قبلی، سابقه فعالیت و جایگاه تثبیت‌شده در بازار به یک منفعت پولی در ورود به رژیم جدید تبدیل شده بود. دو شرکت با توان فنی مشابه، بسته به حقوقی که از دوره مقرراتی قبلی با خود حمل می‌کردند، ممکن بود هزینه متفاوتی برای ورود به بازار جدید بپردازند.

در این نمونه، دارنده پروانه قدیمی فقط صاحب تجهیزات یا مشتری نبود؛ سابقه تنظیم‌گری او نیز یک دارایی اقتصادی محسوب می‌شد و ارزش آن در فرمولی که خود تنظیم‌گر تعیین کرده بود آشکار شد.

ارزش اتصال به شبکه پرداخت

در پرداخت الکترونیکی، شرکت PSP صرفا یک شرکت نرم‌افزاری نیست و پروانه، آن را در جایگاهی مشخص در شبکه رسمی پرداخت کارت کشور قرار می‌دهد. با شکل‌گیری شاپرک، پذیرش و پردازش تراکنش‌های کارتی در معماری متمرکزی قرار گرفت که اتصال مستقیم به آن برای بازیگران دارای جایگاه تعریف‌شده ممکن است. شروط ورود نیز سنگین است و حداقل ۵۱ درصد سهام باید در اختیار مؤسسات اعتباری و واحدهای وابسته به آنها باشد،

سایر سهامداران با محدودیت مالکیت روبه‌رو هستند و سرمایه مورد بحث برای ورود به این بازار به هزار میلیارد تومان رسیده است. برای تمدید مجوز نیز سهم حداقل ۴ درصدی از تعداد و مبلغ تراکنش‌های شاپرک از شروط فعالیت در نظر گرفته شده است.
تمرکز بازار اهمیت این جایگاه را بیشتر می‌کند. در دی ۱۴۰۴، تنها دو PSP نخست روی‌هم بیش از ۴۰ درصد تعداد تراکنش‌های شاپرک را پردازش می‌کردند. سهم به‌پرداخت ملت ۲۰.۵۹ درصد و پرداخت الکترونیک سامان ۲۰.۲۹ درصد بود.
پرداخت‌یار؛ ورود ممکن است، اما نه در همان طبقه دسترسی

بازار پرداخت نمونه مناسبی برای تفکیک «امکان ورود» از «دسترسی مستقیم به زیرساخت» است. ایجاد مدل پرداخت‌یاری باعث شد شرکت‌های بیشتری بتوانند خدمات پرداخت اینترنتی ارائه کنند، اما پرداخت‌یار از نظر مقرراتی PSP نیست. تعریف رسمی پرداخت‌یار نیز فعالیت آن را بر اساس قرارداد با یک شرکت ارائه‌دهنده خدمات پرداخت و توافق با شاپرک قرار داده است.

بنابراین مقررات مسیر ورود را کاملا نبسته، بلکه یک مسیر غیرمستقیم ساخته است. یک طرف دارای اتصال و مجوز اصلی است و طرف دیگر خدمت خود را بر روی دسترسی فراهم‌شده توسط او عرضه می‌کند. این تفاوت نشان می‌دهد ارزش اقتصادی مجوز فقط از ممنوع‌بودن فعالیت دیگران ایجاد نمی‌شود؛ جایگاه یک بازیگر در زنجیره دسترسی نیز می‌تواند خود یک دارایی باشد.

نوآوری دیجیتال پشت مجوز بانک

در چارچوب بانک مرکزی، نئوبانک در ایران یک بانک مستقل جدید نیست. مقررات، ارائه خدمات بانکی دیجیتال تحت عناوینی مانند نئوبانک یا شعبه مجازی را در قالب «واحد دیجیتال ارائه خدمات بانکی» یک مؤسسه اعتباری تعریف کرده‌اند. ایجاد این واحد نیز به مجوز بانک مرکزی نیاز دارد و خدمات آن باید بر سامانه بانکداری متمرکز همان مؤسسه اعتباری اجرا شود. در نسخه اصلاح‌شده مقررات که در دی ۱۴۰۴ تصویب شد نیز همین اصل حفظ شده است.

در نتیجه یک استارت‌آپ نمی‌تواند صرفا با سرمایه و فناوری، بانک دیجیتال مستقلی ایجاد کند. برای ورود به لایه عملیات بانکی باید در پشت آن یک مؤسسه اعتباری دارای مجوز وجود داشته باشد. صاحب مجوز می‌تواند واحد دیجیتال ایجاد کند، با مجموعه فناوری همکاری کند یا برند تازه‌ای بسازد اما بازیگری که مجوز پایه ندارد نمی‌تواند همان فعالیت را مستقلا انجام دهد.

این طراحی از منظر ثبات مالی قابل دفاع است، زیرا سپرده مردم، تسویه، مبارزه با پول‌شویی و مسئولیت نهایی عملیات بانکی همچنان در ساختار نظارتی بانک باقی می‌ماند. اما از منظر اقتصاد مجوز، نتیجه روشن است: نوآوری محصول می‌تواند بیرون از بانک شکل بگیرد، ولی حق تبدیل آن به خدمت بانکی عمومی همچنان از مجوز بانک عبور می‌کند.

انحصار ساختاری در بالادست

همه نمونه‌ها الزاما «پروانه محدود» به معنای متعارف نیستند. شرکت ارتباطات زیرساخت نمونه‌ قابل توجهی است. اساسنامه، این شرکت را متولی شبکه مادر مخابراتی کشور، شامل شبکه‌های بین‌استانی و بین‌المللی، و مسئول تأمین ظرفیت انتقال و راهیابی ترافیک راه دور و بین‌الملل می‌داند. در سال ۱۳۹۹، درآمد عملیاتی آن حدود ۳.۵ هزار میلیارد تومان بود که نزدیک به ۳.۳ هزار میلیارد تومان از خدمات پهنای‌باند حاصل می‌شد. بهای تمام‌شده خدمات حدود ۱.۵ هزار میلیارد تومان، سود خالص ۷۵۴ میلیارد تومان و هزینه خرید و اجاره ظرفیت خارجی حدود ۲۶۴ میلیارد تومان گزارش شد.

این ارقام به‌تنهایی اثبات‌کننده رانت انحصاری نیستند، زیرا شبکه زیرساخت هزینه‌های عملیاتی و سرمایه‌ای متعددی دارد. اما نشان می‌دهند یک جایگاه انحصاری قانونی در بخشی از زنجیره با گردش مالی چند هزار میلیارد تومانی قرار گرفته که اپراتورهای پایین‌دست نیز به آن وابسته‌اند. برخلاف FCP یا PSP که پروانه میان متقاضیان صادر می‌شود، در اینجا قانون و اساسنامه یک بنگاه را مستقیما متولی شبکه مادر کرده‌اند.

بازکردن دسترسی و کاهش هزینه

در بازنگری مقررات مراکز تبادل ترافیک در سال ۱۳۹۹، امکان اتصال از دایره محدودتر قبلی فراتر رفت و اشخاص حقوقی ایرانی دارای شماره AS مستقل نیز امکان اتصال و تبادل مستقیم ترافیک پیدا کردند. همزمان تعرفه اتصال به مراکز IXP، بسته به ظرفیت، بین ۵۰ تا ۷۵ درصد کاهش یافت.
اثر اقتصادی این تغییر قابل مشاهده بود، تنظیم‌گر به جای ایجاد یک حق تازه برای چند بازیگر، دامنه دارندگان حق اتصال را بزرگ‌تر کرد و هزینه استفاده از زیرساخت را کاهش داد.
IXP شاهد مهمی علیه این فرض ساده است که «مجوز همیشه رانت ایجاد می‌کند». همان ابزار تنظیم‌گری می‌تواند در جهت عکس عمل کند. وقتی قواعد اتصال بازتر می‌شوند، بخشی از ارزش انحصاری دسترسی می‌تواند به کاهش هزینه در کل زنجیره منتقل شود.

ارزش مجوز در دسترسی به داده

در نظام جدید اعتبارسنجی، آیین‌نامه ۱۴۰۳ دو طبقه شرکت تعریف کرده و به شرکت اعتبارسنجی نوع یک اجازه می‌دهد اطلاعات اشخاص حقیقی و حقوقی را از پایگاه داده اعتباری و برخی پایگاه‌های ملی دریافت و از آنها امتیاز و گزارش اعتباری تولید کند
ارزش اقتصادی این مجوز بیشتر از خود الگوریتم اعتبارسنجی ناشی نمی‌شود، زیرا شرکت‌های متعدد می‌توانند الگوریتم مشابهی توسعه دهند.

مزیت اصلی، حق قانونی دسترسی به داده‌هایی است که در اختیار دولت و نظام بانکی قرار دارد. در نتیجه، مجوز نوع یک نمونه روشنی از اقتصاد مجوز است: تنظیم‌گر کالای انحصاری در اختیار شرکت نمی‌گذارد، بلکه دسترسی به ماده اولیه‌ای را فراهم می‌کند که تولید محصول بدون آن بسیار دشوار یا ناممکن است.

مجوزی همکاری با رقیب

اپراتور مجازی موبایل شبکه رادیویی مستقل ندارد و ظرفیت خود را از اپراتور میزبان می‌گیرد. به همین دلیل قرارداد عمده‌فروشی با اپراتور میزبان بخشی از مسیر دریافت مجوز MVNO بوده است. مقررات نیز برای خودداری اپراتورهای شبکه از همکاری با دارندگان پروانه یا موافقت اصولی MVNO ضمانت اجرا، از جمله جریمه تا پنج درصد درآمد، پیش‌بینی کرده‌اند. در عمل، دولت دو حق مکمل ایجاد کرده است: حق ورود برای MVNO و الزام اپراتور دارای شبکه به فراهم‌کردن امکان عمده‌فروشی.

با این حال، صدور مجوز به‌تنهایی قدرت بازار ایجاد نکرده است. با وجود صدور مجوز برای ۹ شرکت، سهم اپراتورهای مجازی از سیم‌کارت‌های فعال در سال ۱۴۰۳ کمتر از یک درصد گزارش شد؛ بسیار پایین‌تر از انتظارات اولیه. این تجربه نشان می‌دهد ارزش اقتصادی مجوز MVNO فقط به کمیابی آن وابسته نیست، بلکه شرایط عمده‌فروشی، تعرفه، دسترسی واقعی به شبکه و قدرت چانه‌زنی در برابر اپراتور میزبان نیز تعیین‌کننده‌اند.

مجوزی برای تولید اعتماد معتبر

در زیرساخت امضای الکترونیکی، آیین‌نامه اجرایی ماده ۳۲ قانون تجارت الکترونیکی زنجیره‌ای شامل مرکز ریشه، مراکز میانی و دفاتر ثبت‌نام تعریف کرده است. مرکز میانی فقط با مجوز مرکز ریشه می‌تواند گواهی الکترونیکی معتبر صادر کند و مرکز ریشه نیز صلاحیت، عملکرد و ادامه فعالیت آن را کنترل می‌کند. مؤسسات فاقد این مجوز می‌توانند برای مصرف داخلی گواهی صادر کنند، اما این گواهی‌ها خارج از زنجیره رسمی اعتماد عمومی باقی می‌مانند.

بنابراین ارزش اقتصادی مجوز از خود فناوری تولید کلید و گواهی ناشی نمی‌شود، زیرا این فناوری قابل تکثیر است؛ مزیت اصلی، اعتبار نهادی و حقوقی خروجی است. به بیان دیگر، مجوز به دارنده امکان تولید «اعتماد قابل‌انتقال» می‌دهد؛ ارزشی که از جایگاه قانونی آن در معماری اعتماد دیجیتال کشور ناشی می‌شود، نه صرفا از نرم‌افزار و تجهیزات.

وقتی محدودیت واقعی است

در طیف فرکانسی، محدودیت دسترسی فقط نتیجه تصمیم اداری نیست. فرکانس منبعی واقعا کمیاب است و استفاده هم‌زمان و بدون هماهنگی شبکه‌ها از یک باند می‌تواند تداخل ایجاد کند. به همین دلیل تخصیص یا مزایده فرکانس، دریافت حق استفاده و تعیین تعهدات پوشش منطق اقتصادی دارد. همین کمیابی نیز پروانه فرکانس را به یک حق اقتصادی مهم تبدیل می‌کند، زیرا دسترسی به باند مناسب برای 4G یا 5G می‌تواند ظرفیت و کیفیت شبکه و هزینه توسعه آن را تغییر دهد.

بنابراین ایجاد منفعت اقتصادی برای دارنده فرکانس به‌خودی‌خود نشانه طراحی نامناسب مقررات نیست. مسئله اصلی نحوه تخصیص این منبع کمیاب است: چه مبلغی در برابر آن دریافت شده، چه تعهدات سرمایه‌گذاری و پوششی بر دارنده تحمیل شده و آیا همه بازیگران واجد شرایط فرصت رقابت برای دستیابی به آن را داشته‌اند.

حق کمیاب پشت مجوز

بخش فناوری بدون تنظیم‌گری قابل اداره نیست. اما همین مجوزها وقتی حق استفاده از شبکه، داده، فرکانس یا اعتبار قانونی را به گروه مشخصی می‌دهند، یک دارایی اقتصادی نیز ایجاد می‌کنند. دارایی‌ای که ممکن است برای کنترل ریسک یا تضمین سرمایه‌گذاری ضروری باشد، اما ارزش اقتصادی آن قابل چشم‌پوشی نیست.بنابراین باید دید چه حقی همراه آنها اعطا می‌شود، چرا محدود است، دارنده در برابر آن چه هزینه و تعهدی می‌پذیرد و آیا می‌توان دامنه دسترسی را بدون تضعیف هدف تنظیم‌گری گسترش داد.

تجربه IXP نشان می‌دهد بازکردن دسترسی گاهی ممکن است، MVNO نشان می‌دهد صرف صدور پروانه کافی نیست، FCP نشان می‌دهد حقوق مقرراتی می‌توانند مستقیما به ارزش مالی تبدیل شوند و PSP، نئوبانک، اعتبارسنجی و امضای الکترونیکی نیز نشان می‌دهند دارایی ناشی از مجوز می‌تواند جایگاه در شبکه مالی، دسترسی به داده یا حتی حق تولید «اعتماد معتبر» باشد.

اقتصاد مجوز از همین نقطه آغاز می‌شود، جایی که دولت فقط اجازه فعالیت نمی‌دهد، بلکه دسترسی به حقی را تعریف می‌کند که بدون آن دیگران در موقعیت اقتصادی مشابهی قرار نمی‌گیرند.