چرا سیاست‌های اقتصاد دیجیتال ایران در عمل به نتیجه نمی‌رسند؟

اقتصاد دیجیتال در ایران، با وجود ظرفیت‌های قابل‌توجه انسانی و زیرساختی، سال‌هاست که در مدار رشد پایدار قرار نمی‌گیرد. این پدیده، نه صرفاً از سر کم‌توجهی نهادهای متولی است و نه ناشی از نبود منابع یا اراده. آن‌چه بیش از هر عامل دیگری، باعث درجا زدن این زیست‌بوم شده، نبود یک نظام هماهنگ‌کننده بین‌نهادی است که بتواند میان سیاست‌های گاه متناقض و متعارض دستگاه‌های اجرایی، هم‌افزایی ایجاد کند.

در این یادداشت، به بررسی ساختاری این ناهماهنگی سازمانی می‌پردازیم و نشان می‌دهیم که چگونه تلاش‌های بعضا خالصانه، در نبود یک «اتاق فرمان واحد»، به‌جای جمع شدن در کنار هم، یکدیگر را خنثی می‌کنند.

فرض این یادداشت بر آن است که عموم مشکلات مسیر اقتصاد دیجیتال اعم از زیرساخت، مقررات، رسیدگی به جرائم و… همگی معلول مساله‌ کیفیت سیاست‌گذاری هستند و تا زمانی که در سطح سیاست‌گذاری تصمیمات قاطع گرفته نشود، مسائل کلیدی حل نخواهند شد.

یک مساله، چند متولی، چند جهت متفاوت

اگر نگاهی به اسناد بالادستی اقتصاد دیجیتال بیندازیم، هیچ‌کدام به‌تنهایی «سیاست بدی» نیستند. سند «نقشه جامع علمی کشور» بر دانش‌بنیان شدن تولید تأکید دارد. برنامه‌های توسعه، همواره بر توسعه دولت الکترونیک، شفافیت مالی و رشد سهم اقتصاد دیجیتال صحه می‌گذارند. سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی نیز بر توانمندسازی ساخت داخل در حوزه فناوری اطلاعات اصرار می‌ورزند. سند راهبردی فضای مجازی نیز، به نقش هر یک از دستگاه‌ها در هر یک از حوزه‌های اقتصاد دیجیتال اشاره می‌کند.

اما مساله در «لحظه اجرا» رخ می‌دهد. در این لحظه، دستگاه‌های متعددی پا به میدان می‌گذارند که هرکدام، برداشت خود را از این اسناد دارند:

• وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات بر گسترش زیرساخت و دسترسی همگانی متمرکز است.
• بانک مرکزی بر امنیت تراکنش‌ها و کنترل نقدینگی دیجیتال اصرار دارد.
• صداوسیما و وزارت فرهنگ و ارشاد بر محتوای تولیدشده در بستر دیجیتال نظارت می‌کنند.
• سازمان برنامه و بودجه بر تخصیص بهینه اعتبارات نظارت دارد.
• وزارت اقتصاد و دارایی نیز از منظر مالیاتی و تجاری به این حوزه می‌نگرد.
• پلیس فتا و سایر سازمان‌های ضابط نیز، بر پیشگیری و مقابله با وقوع جرائم فضای مجازی تأکید دارند.

هرکدام از این نهادها، در چارچوب وظایف قانونی خود، سیاست‌هایی را طراحی و اجرا می‌کنند که در خلا، همگی درست و منطقی به‌نظر می‌رسند. اما وقتی این سیاست‌ها در کنار هم قرار می‌گیرند، گاه نتیجه‌ای جز «توقف»، «سردرگمی» یا «هزینه مضاعف» برای فعالان این حوزه به بار نمی‌آورند.

مصداق عینی؛ ماجرای اینترنت کسب‌وکار

یکی از گویاترین و ساده‌ترین نمونه‌های این ناهماهنگی، مساله «اینترنت کسب‌وکار» یا «اینترنت پایدار تجاری» است. از یک سو، وزارت ارتباطات برای توسعه اقتصاد دیجیتال، نیازمند پهنای باند پایدار و ارزان است. از سوی دیگر، نهادهای نظارتی، بر ضرورت «مدیریت شبکه» و «کنترل دسترسی» خصوصا در شرایط جنگی و افزایش تهدیدات خارجی تأکید دارند. در عمل، این دو رویکرد به‌ظاهر متضاد، نه در یک جلسه مشترک راهبردی، بلکه در بخشنامه‌های جداگانه و بعضا هم‌زمان، به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ می‌شوند.

نتیجه ناخواسته این رویه، ایجاد «نارضایتی دوگانه» است: از یک سو، کسب‌وکارهای دیجیتال از قطعی‌ها و کاهش سرعت گلایه دارند و از سوی دیگر، نهادهای نظارتی از نبود ابزارهای کافی برای اعمال حاکمیت قانون‌مند ناخرسندند. هیچ‌کدام از دو طرف قصه، به‌تنهایی مقصر نیستند؛ تقصیر اصلی بر دوش نبود یک «نظام تصمیم‌گیری یکپارچه» است که این دو نیاز مشروع را با هم آشتی دهد.

ریشه‌یابی ساختاری؛ چرا هم‌افزایی رخ نمی‌دهد؟

برای پاسخ به این پرسش، باید به دو ویژگی ساختاری نظام حکمرانی ایران در حوزه دیجیتال توجه کنیم:

۱. شوراها و کارگروه‌های موازی

در حال حاضر دست‌کم ۵ شورا و کارگروه تخصصی در سطح ملی در مسئولیت سیاست‌گذاری حوزه دیجیتال مداخله می‌کنند که برخی از آن‌ها، اعضای مشترک و برخی، مصوبات مکمّل دارند. این تکثر، نه به‌معنای انعطاف، که به‌معنای «تصمیم‌گیری پلکانی» و «طولانی‌شدن فرایند اجرا» است. بسیاری از فعالان اقتصادی، تا یک مصوبه به مرحله اجرا برسد، با دو یا سه مصوبه دیگر متناقض مواجه می‌شوند. ضمن آن‌که این تکثر مراجع تصمیم‌گیری، فرصت را برای مداخله گروه‌های نفوذ با منافع بعضا متضاد نیز فراهم می‌کند.

۲. نبود سازوکار بازخورد سریع (Feedback Loop)

در نظام کنونی، سیاست‌ها اغلب به‌صورت «بالا به پایین» (Top-Down) ابلاغ می‌شوند و کمتر پیش می‌آید که پیش از ابلاغ، در یک «فضای آزمایشی مشارکتی» با بخش خصوصی و نخبگان دانشگاهی، اثرات جانبی آن سنجیده شود. نتیجه این می‌شود که بسیاری از سیاست‌ها در لحظه اجرا، با واقعیت میدان هماهنگ نیستند و نیازمند اصلاحات فوری می‌شوند. این اصلاحات مکرر نیز خود، بر ناپایداری فضای کسب‌وکار می‌افزاید.

پیامدهای عملی این ناهماهنگی برای زیست‌بوم دیجیتال

این نبود هم‌افزایی، هزینه‌های ملموسی را بر پیکره اقتصاد دیجیتال تحمیل کرده است:

افزایش هزینه مبادله (Transaction Cost): فعالان اقتصادی مجبورند برای دریافت یک مجوز یا تمدید یک پروانه، به چندین نهاد جداگانه مراجعه کنند و پاسخ‌های بعضاً متفاوت دریافت نمایند.

کاهش اعتماد سرمایه‌گذار: سرمایه‌گذاران خطرپذیر (VC) که ریسک اصلی آن‌ها «ریسک سیاستی» (Policy Risk) است، در مواجهه با این ناهماهنگی، ترجیح می‌دهند سرمایه‌های خود را به بازارهای پایدارتر ایران یا حتی منطقه انتقال دهند.

فرار مغزها و نیروی کار ماهر: هنگامی که یک برنامه‌نویس یا مدیر فناوری، هر سال با تغییر قوانین و بخشنامه‌ها مواجه می‌شود، به‌مرور زمان، انگیزه خود را برای ماندن در این زیست‌بوم از دست می‌دهد.

چه باید کرد؟ بازنگری فرآیند به‌جای گشتن به دنبال مقصر

راه برون‌رفت از این وضعیت، نه در «تغییر افراد» و نه در «انحلال نهادهای موجود» که در «بازطراحی فرآیند هماهنگی بین‌نهادی» و اجتناب از نگاه سیاست‌زده به پدیده‌های فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی و امنیتی است. پیشنهادهای مشخص این حوزه عبارتند از:

۱. واگذاری مسئولیت اقتصاد دیجیتال به نهادی شامل همه دستگاه‌های ذی‌ربط که مصوبات آن، برای همه نهادها لازم‌الاجرا باشد (و نه صرفا جنبه مشورتی داشته باشد). مقدمات این مساله در سال ۱۳۹۰ و با حکم رهبر شهید انقلاب برای تشکیل شورای عالی فضای مجازی انجام شد. در مقدمه‌ این حکم آمده است: «گسترش فزاینده‌ فناوری‌های اطلاعاتی و ارتباطاتی بویژه شبکه‌ جهانی اینترنت و آثار چشمگیر آن در ابعاد زندگی فردی و اجتماعی، و لزوم سرمایه‌گذاری وسیع و هدفمند در جهت بهره‌گیری حداکثری از فرصت‌های ناشی از آن در جهت پیشرفت همه جانبه کشور و ارائه خدمات گسترده و مفید به اقشار گوناگون مردم و همچنین ضرورت برنامه‌ریزی و هماهنگی مستمر به منظور صیانت از آسیب‌های ناشی از آن اقتضا می کند که نقطه‌ی کانونی متمرکزی برای سیاستگذاری، تصمیم‌گیری و هماهنگی در فضای مجازی کشور بوجود آید. به این مناسبت شورای عالی فضای مجازی کشور با اختیارات کافی به ریاست رئیس جمهور تشکیل می‌گردد و لازم است به کلیه‌ی مصوبات آن ترتیب آثار قانونی داده شود.»

با وجود تشکیل شورای عالی فضای مجازی، تحقق اهداف ذکر شده در عمل با موانعی مواجه بود که در حکم دوم تعیین اعضای این شورا توسط رهبر شهید انقلاب، دستوراتی برای رفع آن‌ها داده شد که مهم‌ترین آن «انحلال شوراهای عالی مصوب در گذشته که موازی این شورا هستند، به‌منظور تحکیم جایگاه فراقوه‌ای و موقعیت محوری و کانونی شورای عالی و نیز انتقال وظایف آن شوراها به شورای عالی فضای مجازی» بود. اما اجرای این حکم هر چند در ظاهر اتفاق افتاد، اما در بزنگاه‌های مختلف، به صورت غیر‌علنی به حاشیه رفت. تا جایی که اخیرا دولت نسبت به تأسیس «ستاد ویژه فضای مجازی» اقدام کرد که علنا با حکم رهبر شهید انقلاب در تعارض بود و برای حل این تعارض، در نهایت اعلام شد که این شورا صرفا «نقش مشورتی» دارد.

در هر صورت تا زمانی که ساز‌و‌کار شورای عالی فضای مجازی از سوی دولت‌ها در عمل به رسمیت شناخته نشده و به جای پذیرش نقش کلیدی حل تعارضات فرابخشی آن، تلاش برای دورزدن ساختار قانونی ادامه یابد، مسیر سیاست‌گذاری اقتصاد دیجیتال نیز با فراز‌و‌نشیب‌های ناشی از تصمیمات بخشی رو به رو خواهد بود.

۲. اجرای پروژه‌های پایلوت پیش از ابلاغ سراسری سیاست‌ها تا اثرات جانبی آن در محیطی کنترل‌شده، سنجیده شود و سپس بر اساس داده‌های میدانی، نسخه نهایی تدوین گردد. این موضوع با پیگیری جدی در خصوص تأسیس محیط‌های آزمون (سندباکس) بر اساس «دستورالعمل ایجاد نظام مدیریت یکپارچه محیط‌های آزمون تنظیم‌گری کسب وکارهای نوآورانه در فضای مجازی» در دستگاه‌های متولی و مشارکت کلیه‌ی دستگاه‌های ذی‌مدخل در حکمرانی ممکن خواهد بود. متأسفانه این سیاست نیز در حال حاضر به‌خوبی تعقیب نشده و عملاً نتیجه‌ای برای بخش خصوصی نداشته است. مشارکت و مطالبه فعال دستگاه‌های ضابط در این موضوع می‌تواند در جهت بازگشت این ساختار به مسیر اصلی خود راهگشا باشد.

۳. ایجاد یک «سامانه شفافیت سیاستی» که در آن، تمامی بخشنامه‌ها، دستورالعمل‌ها و مصوبات مرتبط با اقتصاد دیجیتال، در یک پنجره واحد، قابل مشاهده و رهگیری باشد تا فعالان اقتصادی، نقشه راه روشنی پیش روی خود داشته باشند. هر چند این موضوع مشکل را از اساس حل نمی‌کند، اما می‌تواند نقطه شروع مهمی برای بازنگری و تسهیل مقررات کسب‌و‌کارهای دیجیتال باشد. استفاده از روش‌های مبتنی بر هوش مصنوعی و مدل‌سازی‌های پیشرفته نیز می‌تواند سیاست‌گذار را نسبت به نتایج مصوبات ابلاغی آگاه ساخته و همچنین به تطبیق بهتر مقررات مصوب در حوزه‌های مختلف با یکدیگر و با واقعیت کسب‌و‌کار کمک کند.

جمع‌بندی

اقتصاد دیجیتال در ایران، بیش از آن که از «سوءنیت نهادها» آسیب دیده باشد، بیمار «ناهماهنگی سازمانی» و «اولویت‌بندی‌های متناقض» است. دستگاه‌های اجرایی کشور، هرکدام به سهم خود، دغدغه مبارزه با تخلفات، پیشرفت و نظم را دارند، اما در نبود یک نظام هماهنگ‌کننده کارآمد، تلاش‌های آن‌ها، به‌جای جمع شدن در یک راستا، یکدیگر را خنثی می‌کنند.

اگر می‌خواهیم اقتصاد دیجیتال به وعده خود برای اشتغال، بهره‌وری و شفافیت جامه‌ی عمل بپوشاند، چاره‌ای جز بازنگری ریشه‌ای در «فرایندهای تصمیم‌گیری بین‌نهادی» و «اجماع بر تمکین» نداریم. این بازنگری، آغازگر فصل تازه‌ای در حکمرانی دیجیتال ایران خواهد بود؛ فصلی که در آن، به‌جای نهادهای موازی، شاهد «نیروهای هم‌افزا» باشیم.