چرا وزارت ارتباطات و مرکز ملی فضای مجازی به جای همافزایی، در مسیرهای متفاوت حرکت میکنند؟ پازل قدرت
جوابیه مرکز ملی فضای مجازی به سخنان وزیر ارتباطات و فناوری اطلاعات درباره اجرای یک…
۴ مرداد ۱۴۰۵
فیروزآبادی: حکمرانان عالی تصمیمگیری را به نهادهای درگیر اختلاف واگذار میکنند
بیش از یک دهه است که رابطه میان وزارت ارتباطات و مرکز ملی فضای مجازی، همواره با اختلاف بر سر حدود اختیارات، سیاستگذاری و اجرا همراه بوده است؛ اختلافی که با تغییر دولتها و مدیران کموزیاد شده اما هیچگاه بهطور کامل از میان نرفته است. اما این اختلافها از کجا ناشی میشود؟ در یکی از روزهای گرم تابستان، زمانی که سازمان هواشناسی درباره موج گرما هشدار داده بود، با ابوالحسن فیروزآبادی در این خصوص گفتوگو کردیم؛ کسی که بیش از هفت سال دبیری شورای عالی فضای مجازی و ریاست مرکز ملی فضای مجازی را بر عهده داشت و در دوره مسئولیت او ساختار این مرکز تثبیت شد و بسیاری از اسناد و مصوبات کلیدی، از جمله سند شبکه ملی اطلاعات، به تصویب رسید. از او پرسیدیم چرا مرکز ملی فضای مجازی و وزارت ارتباطات در هیچ دورهای به تفاهمی پایدار نرسیدهاند و ریشه این اختلافها کجاست؛ پرسشهایی که او با احتیاط، سیاستمدارانه و با نگاهی مبتنی بر تجربه به آنها پاسخ داد.
آقای فیروزآبادی، مرکز ملی فضای مجازی برای پر کردن کدام خلأ تشکیل شد؟
بر اساس حکم مقام معظم رهبری در زمان تاسیس شورای عالی فضای مجازی در ۱۷ اسفند ۱۳۹۰، هدف اصلی این شورا مدیریت و مهار آسیبهای ناشی از گسترش فضای مجازی اعلام شد. بر همین مبنا، شورا با ماموریت مشخص، وظایف معین و اختیارات لازم برای سیاستگذاری در این حوزه شکل گرفت. دوره نخست فعالیت شورای عالی فضای مجازی تا سال ۱۳۹۴ ادامه یافت. در آغاز دوره دوم، که توفیق دبیری شورا را پیدا کردم، در حکم جدید مقام معظم رهبری اهداف و ماموریتهای گستردهتری برای این شورا ترسیم شد. دلیل این تغییر نیز تفاوت اساسی وضعیت فضای مجازی کشور با سال ۱۳۹۰ بود.
در دوران تاسیس شورا، فضای مجازی ایران هنوز در مراحل ابتدایی توسعه قرار داشت؛ بیشترین سرعت دسترسی کاربران به اینترنت ۶۴ کیلوبیت بر ثانیه بود، هنوز پلتفرمها و نظام سکویی مثل امروز شکل نگرفته نبودند و استفاده از گوشیهای هوشمند نیز فراگیر نشده بود. ازهمینرو، طبق تشخیص مقام معظم رهبری، مهمترین دغدغه در آن مقطع زمانی، مدیریت آسیبهای ناشی از فضای مجازیِ بدون مرز و جلوگیری از گسترش پیامدهای فرهنگی آن بود. پیرو این مساله محورهای فرمان برای دوره دوم شورا حدود ۱۰ بند داشت و در آن به تشکیل شبکه ملی اطلاعات، سلامت محتوا، امنیت در فضای سایبری و اقتصاد دیجیتال اشاره شد. دامنه اهداف در این دوره بسیار متفاوت بود و توسعهای مدیریتشده را در نظر داشت. هرچند این مساله که آیا میتوان توسعه را مدیریت کرد یا نه محل بحث است، اما نگاه ایشان نسبت به این فضا بسیار مثبت و توسعهمحور بود.
در آن دوره این تصور پدید نیامد که شاید مرکز بتواند جایگاه وزارت ارتباطات را بگیرد؟
در فرمان دوره دوم علاوه بر توسعه، موضوع مدیریت کلان فضای مجازی هم طرح شد. ازهمینرو اولین بند فرمان مختص حذف شوراهای موازی بود. در آن زمان حدود چهار شورای موازی، از جمله شورای عالی اطلاعرسانی، شورای عالی فناوری اطلاعات دولت و برخی از شوراهای مستقر در سازمان برنامه فعالیت میکردند که با این فرمان منحل شدند. همچنین در متن فرمان تاکید شد که مدیریت کلان فضای مجازی بر عهده مرکز ملی فضای مجازی است و وظایفی مانند سیاستگذاری، نظارت و پیگیری اجرای سیاستها نیز در چارچوب این مرکز انجام میشود.
تفاوت وظایف وزارت ارتباطات و مرکز ملی چیست؟
ابتدا وظیفه مرکز ملی فضای مجازی بیشتر بر سیاستگذاری متمرکز بود، اما با گذشت زمان و پس از تصویب ساختار این مرکز در شورای عالی فضای مجازی، موضوع تنظیمگری نیز به وظایف آن اضافه شد تا سیاستگذاریها با سازوکارهای تنظیمگری همراه باشند و امکان مدیریت کلان این فضا فراهم شود. همزمان با بازگوشدن طرح صیانت در مجلس، ایده تشکیل نهادی متمرکز برای تنظیمگری کل فضای مجازی نیز مطرح شد. بااینحال بهدلیل واکنشهای گسترده جامعه فنی و نخبگان کشور، این رویکرد در نهایت کنار گذاشته شد. شورای عالی فضای مجازی مصوبهای درباره تنظیمگری با اختیارات بیشتر تصویب کرد و در نتیجه طرح صیانت مسکوت ماند. این اتفاق یکی از موفقیتهای کنشگران مخالف طرح بود که توانستند از طریق فضای رسانهای بر روند قانونگذاری اثر بگذارند.
پس از آن نیز این بحث به میان آمد که آیا مرکز ملی فضای مجازی و شورای عالی فضای مجازی باید به تنظیمگر تنظیمگران تبدیل شوند یا خیر. بر این اساس که تنظیمگری پرقدرتی در تمام بخشهای حکمرانی، از جمله سلامت، آموزش، بانکداری و سایر حوزهها، در کمیسیون تنظیم مقررات مرکز ملی فضای مجازی صورت پذیرد. بشخصه با رویکرد دوم موافق نبودم چراکه برای مثال، اگر وظایف مرتبط با سیاستهای پولی و تنظیمگری بانکی را از بانک مرکزی خارج کنیم و به نهادی دیگر بسپاریم، پیامدهای مطلوبی به دنبال نخواهد داشت.
به خاطر دارم مصوب شد مرکز ملی فضای مجازی تنظیمگر تنظیمگران باشد.
قرار بر این بود که مرکز روابط تنظیمگران را تنظیم و اختلاف میان آنها را حل کند. برداشت من این بود که منظور مقام معظم رهبری از مدیریت کلان نیز همین رویکرد است. بهاینمعنا که مرکز ملی باید چارچوبهای مشترک را تعیین و میان دستگاهها هماهنگی برقرار کند؛ مثلاً تاکسیهای اینترنتی هم به حوزه حملونقل، هم مدیریت شهری و هم فضای مجازی مربوط هستند. در چنین موضوعاتی، وظیفه مرکز ملی این است که چارچوب تعامل میان تنظیمگران این حوزهها را مشخص کند.
هنر شورای عالی فضای مجازی و مرکز ملی در همین هماهنگسازی است. کمیسیونهای مرکز ملی از ذینفعان گوناگونی تشکیل شدهاند، اما اگر این مرکز بخواهد در همه حوزهها مداخله کند، احتمال موفقیت آن کاهش پیدا میکند و در نهایت خود به یکی از طرفهای اختلاف در کشور تبدیل میشود.
بنابراین نقش اجرایی برای آن از ابتدا تعریف نشد؟
به نظر من تاکنون هم نقش اجرایی برای آن تعریف نشده و بعید است متصدیان و مسئولان فعلی مرکز هم اعتقادی به ورود در حوزه اجرا داشته باشند.
دبیرخانههای زیادی مانند شورای عالی انقلاب فرهنگی، شعام یا شورای عالی امنیت ملی در کشور وجود دارد، اما هیچیک مانند مرکز ملی فضای مجازی تا این حد ساختاریافته و بزرگ نیست. چرا برای شورای عالی فضای مجازی بهجای دبیرخانه قرار شد مرکزی بزرگ تاسیس شود؟
حوزههایی مانند امنیت یا آموزش هرکدام ساختارهای مستقل خود را در نظام حکمرانی دارند، اما فضای مجازی با همه این حوزهها در ارتباط است. بههمیندلیل میتوان آن را یکی از نخستین تجربههای حکمرانی ماتریسی در کشور به حساب آورد و همین موضوع نیز مدیریت آن را پیچیده کرده است. ساختار مرکز ملی فضای مجازی حدود چهار تا پنج سال طول کشید تا به وضعیت فعلی برسد و حتی امروز نیز هدایت این ساختار ماتریسی با مشکلات و چالشهایی همراه است.
فضای مجازی با تمام حوزههای حکمرانی، از حقوق، اقتصاد، صنعت و فناوری گرفته تا فرهنگ و اجتماع در ارتباط است و در تمام این بخشها نیز نهادهای تنظیمگر و قانونگذار وجود دارند. از سوی دیگر، این فضا بهدلیل نقش پررنگ رسانه، حساسیت بالایی پیدا کرده است. رسانهها امروز پلتفرمی شدهاند، دامنه نفوذ آنها از مرزهای جغرافیایی فراتر رفته و برخلاف گذشته، دیگر فقط سازمانها و موسسات رسانهای تولیدکننده محتوا نیستند و همه افراد میتوانند فعالیت رسانهای داشته باشند. ازهمینرو تنظیمگری در این حوزه هم از نظر فنی و هم از نظر تغییراتی که فناوری در فرایندها، روابط و ساختارها ایجاد میکند بسیار پیچیده است. پس ما معتقد بودیم اتکا به قانون بهتنهایی در این حوزه کافی نیست و حتی ممکن است نقش محدودی داشته باشد. آنچه بیش از همه لازم است، نهادهای تنظیمگر تخصصی هستند که بهصورت مستمر وظیفه تنظیمگری را بر عهده گیرند و روابط میان این تنظیمگران نیز بهوسیله مرکز ملی فضای مجازی هماهنگ و تنظیم شود.
یکی از انتقادهایی که متوجه مرکز شده این است که به حوزه ورود کرده و بخشی از وظایف وزارت ارتباطات را انجام میدهد، شما این نقد را قبول دارید؟
به نظر من، مرکز ملی و شورای عالی فضای مجازی نباید وارد جزئیات اجرایی شوند. البته این مساله تنها به شورای عالی فضای مجازی محدود نیست و در سایر شوراها نیز تا حدی وجود دارد. گاهی این نهادها حتی در امور وزارتخانهها، دانشگاهها، دانشکدهها، انتصابات و فرایندهای اجرایی نیز مداخله میکنند که فکر میکنم یکی از مشکلات ساختاری حکمرانی در کشور است. در واقع به باور من، در سلسلهمراتب حمکرانی، حکمرانان عالی کشور بهدلیل گرفتاریهایی که دارند، تصمیمگیری را به نهادهایی واگذار میکنند که خود طرف اختلاف هستند.
از همین روست که برای مثال اختلاف میان ساترا و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، با وجود گذشت چند سال، همچنان پابرجاست. همین وضعیت در محدودیتهای اینترنت هم دیده میشود. هر گاه بحث محدودسازی یا رفع محدودیت به میان میآید، دوباره اختلافهای تازهای شکل میگیرد و بعضی از این اختلافها به بحران تبدیل میشوند. درحالیکه گاهی با یک تصمیم شفاف و تعیین دقیق مسئولیتها میتوان این مسائل را حل کرد. از ابتدا نیز معتقد بودم رئیسجمهور اختیار رفع محدودیت اینترنت را دارد و در عمل نیز این اتفاق بدون پیامد خاصی افتاد. بنابراین بخشی از این مداخلات ناشی از نبود مرزبندی روشن میان اختیارات دستگاههاست. وقتی حدود مسئولیتها شفاف نباشد و حوزههای خاکستری گستردهای در شرح وظایف دخیل باشد، نحوه اعمال اختیارات بیش از هر چیز به توازن قوا و ویژگیهای مدیران هر دستگاه بستگی پیدا میکند.
در تمام دورهها اختلافی میان مرکز ملی و وزارت ارتباطات وجود داشته و این اختلاف در طول سالها کم و زیاد شده است، در دورهای که مسئولیت مرکز را بر عهده داشتید، این اختلاف بیشتر به چه دلیل بود؟ اختلاف دیدگاهی یا ابهام در تقسیم وظایف؟
در دورهای که مسئولیت مرکز ملی فضای مجازی را بر عهده داشتم، اختلافها در کمترین سطح قرار داشت و اغلب به تفاوت دیدگاهها درباره حکمرانی فضای مجازی مربوط بود؛ برای مثال وزارت ارتباطات از رویکرد دولت دفاع میکرد و صداوسیما نیز دیدگاههای خود را در حوزه رسانه داشت. من نیز در مقام رئیس مرکز ملی وظیفه داشتم از مصوبات و دیدگاههای شورای عالی فضای مجازی دفاع کنم، بدون آنکه مرکز ملی به یکی از طرفهای اختلاف تبدیل شود. بااینحال، به نظر من مشکل اینجاست که هنوز میان حکمرانان کشور، درباره اصول حکمرانی فضای مجازی اجماع حاصل نشده است.
اگر قرار باشد ساختار حکمرانی فضای مجازی دوباره تقسیمبندی شود، تقسیمبندی امروز را دوباره اجرا میکنید یا معتقدید ساختار جدیدی باید چیده شود؟
من معتقدم این تشکیلات ماموریتی موقت دارد. با ظهور فناوریهای نوین ارتباطی و اطلاعاتی، لازم بود نهادی تاسیس شود تا همان نقشی را ایفا کند که یک کاتالیزور در فرایندی شیمیایی بر عهده دارد؛ یعنی به ورود فناوری به کشور کمک کند تا این فرایند با کمترین آسیب، بیشترین سرعت توسعه و حداکثر بهرهبرداری از فرصتها همراه باشد. بههمینسبب، این شورا و مرکز ملی با چنین اهدافی بهخصوص در دوره دوم شورا شکل گرفتند. به نظر من برای ادامه فعالیت نیز باید ماموریتهای مشخص، زمانبندیشده و قابل ارزیابی برای این شورا تعریف شود. برای نمونه، شورای عالی میتواند ماموریتی سه چهارساله تعیین کند و در این بازه، بر تحقق محورهای مشخصی متمرکز شود. البته امروز موضوعات جدیدی مانند هوش مصنوعی مطرح شده که اهمیت آن به حدی است که حتی میتوان درباره تغییر نام شورای عالی فضای مجازی و افزودن هوش مصنوعی به عنوان این شورا و بهمنزله بخشی از ماموریت آن نیز فکر کرد.
از سوی دیگر ترکیب فعلی شورا نیز نیازمند بازنگری است. این شورا در سال ۱۳۹۰ و با هدف اصلی مهار آسیبهای فضای مجازی تشکیل شد و ازهمینرو ترکیب اعضای آن نیز متناسب با همان ماموریت اولیه شکل گرفت. بر همین مبنا، زمانی که محدودیتی بر اینترنت اعمال میشود، انتظار رفع آن از این شورا چندان منطقی نیست، زیرا ماموریت اولیه شورا پیشگیری از آسیبها بوده، نه توسعه فرصتها. این در حالی است که در سالهای اخیر ماموریت شورا تغییر کرده و امروز درباره موضوعاتی مانند رمزارز، اقتصاد دیجیتال، بازار محتوا و حتی سیاستهای اقتصادی تصمیمگیری میکند. با وجود این تغییر، ترکیب اعضای شورا متناسب با وظایف جدید اصلاح نشده است؛ برای مثال در حوزه اقتصاد یا حقوق، با وجود تصمیمگیریها، حضور موثری از جانب اعضای حقیقی و حقوقی شورا دیده نمیشود. حتی در کمیسیونهای فرعی نیز اگر از دستگاههای مرتبط دعوت شود، حق رأی ندارند و در موقعیت ضعیفتری قرار میگیرند. بههمیندلیل، به اعتقاد من اصلاح ترکیب شورای عالی فضای مجازی ضروری است.
در حوزههایی مانند حقوق، قانونگذاری و اقتصاد، خروجیهای شورا متناسب با نیازهای کشور نبوده است: مثلاً در سند شبکه ملی اطلاعات هدفگذاری شده که ۱۰ درصد تولید ناخالص داخلی کشور از اقتصاد دیجیتال تامین شود، اما تحقق چنین اهدافی بدون حضور متخصصان و تصمیمگیران این حوزه دشوار خواهد بود. قرار نبود تشکیل شورای عالی بهمعنای کنارگذاشتن وظایف سایر نهادها باشد. قانونگذاری باید در مجلس انجام شود، قوه قضائیه وظایف خود را دنبال کند و سایر دستگاهها نیز مسئولیتهایشان را بر عهده داشته باشند. نقش شورای عالی، مدیریت کلان، کاهش آسیبها و ایجاد بستر توسعه پایدار در فضای مجازی است. بااینهمه در عمل همچنان نگاه آسیبمحور بر شورا غلبه دارد و ازهمینرو، بعضی از حوزههای مهم مانند اقتصاد، حقوق و دیپلماسی، با وجود نقش پررنگشان در حکمرانی فضای مجازی، نمایندگی متناسبی در این شورا ندارند. امروز بخش چشمگیری از اقتصاد، بازار کار و حتی روابط بینالملل تحت تاثیر اقتصاد دیجیتال و فضای مجازی قرار گرفته است، اما این حوزهها هنوز صدایی در ساختار تصمیمگیری شورا ندارند.
بسیاری از اختلاف نظرهایی هم که پیش میآید بهدلیل شنیدهنشدن صدا در میان اعضای شوراست.
مصوبات در حالی تدوین میشوند که صداها یا خاموش بوده یا شنیده نشدهاند.
یکی از انتقادها این است که بسیاری از سندهای امروز مرکز ملی فضای مجازی از دید یک کارشناس بیرونی، جزئینگر هستند. این در حالی است که انتظار میرود مرکز ملی یا شورای عالی فضای مجازی اسناد کلانتری تدوین کنند، زیرا در تدوین اسناد مربوط به اقتصاد دیجیتال نبود بانک مرکزی یا وزارت اقتصاد، سند کاملی به وجود نمیآورد.
بله، البته به نظر من یکی از چالشهای شورای عالی فضای مجازی، دائمیشدن ماموریت آن است. این شورا تنها زمانی میتواند به فعالیت خود ادامه دهد که ماموریتهای جدید و مشخصی به آن واگذار شود؛ برای مثال هوش مصنوعی موضوعی است که میتواند بهمدت چهار پنج سال این شورا را درگیر تدوین سیاستها، تعیین اهداف، تقسیم کار ملی و تنظیمگری کلان این حوزه کند. اما اگر ماموریت جدیدی تعریف نشود و شورا بدون افقی مشخص به فعالیتش ادامه دهد، بهتدریج دامنه تنظیمگری آن گستردهتر میشود و ناخواسته به حوزههای اجرایی ورود میکند. بههمیندلیل راهحل این مساله یا تعریف ماموریتهای جدید برای شوراست یا اینکه پس از تحقق ماموریتهای فعلی، درباره ادامه فعالیت آن تصمیمگیری شود.
اگر دبیر شورای عالی فضای مجازی بودید، اولین اصلاح ساختاریای که انجام میدادید چه بود؟
به باور من شرح وظایف مرکز ملی فضای مجازی دیگر با وضعیت امروز کشور و تحولات جهانی همخوانی ندارد، چراکه این وظایف بر اساس شرایط سالهای ۱۳۹۰ و ۱۳۹۱ تدوین و تصویب شدهاند. در آن زمان نه اقتصاد دیجیتال به شکل امروز مطرح بود، نه سکوهای دیجیتال نقش فعلی را داشتند و نه بسیاری از فناوریهای نوین شکل گرفته بودند. تمرکز آن دوره بیشتر بر دولت الکترونیکی و الکترونیکیشدن خدمات بود، اما امروز فضای مجازی ابعاد متفاوتی پیدا کرده است. ازهمینرو شرح وظایف مرکز ملی باید متناسب با موقعیت جدید بازنگری شود. در سال ۱۴۰۱ تلاش کردیم با تصویب سند راهبردی و تقسیم کار ملی در شورای عالی فضای مجازی، بخشی از این خلأ را جبران کنیم، اما همچنان لازم است مرز مسئولیت دستگاهها بهصورت دقیق مشخص شود. برای مثال باید یک بار برای همیشه تعیین شود که امور اجرایی در کشور بر عهده قوه مجریه است و اگر موضوعی در حوزه اختیارات این قوه قرار میگیرد، تصمیمگیری اجرایی نیز باید در همان مجموعه انجام شود.
از سوی دیگر تنظیمگری باید بر پایه سیاستگذاری و تعیین نقشهراه باشد و از ورود به جزئیات اجرایی پرهیز کند. تصمیمگیری درباره نحوه تخصیص منابع، شیوه توزیع درآمدها یا تعیین سازوکارهای اجرایی، وظیفه تنظیمگر نیست و باید در اختیار دستگاههای اجرایی باقی بماند. بر همین اساس من حتی با ورود ساترا به برخی از وظایف اجرایی تنظیمگری نیز موافق نبودم. در مقطعی اختلاف بر سر حدود اختیارات ساترا باعث شد موضوع به شورای عالی انقلاب فرهنگی ارجاع شود و در نهایت این شورا درباره آن تصمیمگیری کند. دلیل مخالفت من این بود که رسانه، تبلیغات و خدمات صوتوتصویر فراگیر هزاران میلیارد تومان گردش مالی دارد و اگر تمام اختیارات اجرایی این حوزه به ساترا واگذار شود، این نهاد از جایگاه یک تنظیمگر خارج و به دستگاهی اجرایی و تصدیگر تبدیل میشود.
از سوی دیگر رسانههای اجتماعی با مردم در ارتباطند و در عین حال پلتفرم اقتصادی نیز هستند، ازهمینرو، مسئولیت اجرای سیاستها در این حوزه باید بر عهده قوه مجریه باشد که در چارچوب سازوکارهای اجرایی فعالیت میکند. به باور من، تنظیمگر باید قواعد کلی، چارچوبهای محتوایی و سیاستهای کلان را مشخص کند، نه اینکه خود وارد اجرای امور شود. نمونهای از مشکلات حکمرانی در این حوزه، اختلاف حدود ۱۵ساله بر سر فرکانس ۸۰۰ مگاهرتز است که همچنان میان دستگاههای گوناگون حل نشده است. این در حالی است که این موضوعی اجرایی است و باید در سطح دولت تعیین تکلیف شود. اگر این روند ادامه پیدا کند، ممکن است ۱۵ سال دیگر هم بدون نتیجه بماند.
البته امروز تا حدی مرز وظایف ساترا و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی روشنتر شده است، اما همچنان معتقدم ساترا نباید وارد حوزههای اجرایی شود و نقش آن باید به تعیین قواعد و چارچوبهای کلی محدود بماند. حتی درباره صدور مجوز نیز تردید دارم، چراکه صدور پروانه فعالیت ماهیتی اجرایی و اقتصادی دارد. وقتی برخی از سکوهای نمایش خانگی گردش مالی ۱۰ تا ۱۵ هزار میلیارد تومانی دارند، تنظیمگری آنها نباید به رسانه ملی سپرده شود. در همه دنیا، تنظیمگر وظیفه تنظیم بازار و اعمال سیاستهای کلان را بر عهده دارد و در کنار آن، بعضی از سیاستهای فرهنگی یا حاکمیتی را نیز بهصورت پیوست دنبال میکند، اما واگذاری کامل امور تنظیمگری بنگاههای بزرگ اقتصادی نمایش خانگی که تنظیمگری فناورانه در حوزه فرمتها و شیوه توزیع و ارتباط نیز دارد به رسانه ملی، رویکرد درستی نیست.
این مطلب در شماره ۱۴۷ پیوست منتشر شده است.
ماهنامه ۱۴۷ پیوست
ارسال دیدگاه