استاد دانشگاه امام صادق: حاکمیت باید با رفتارهای ضدرقابتی VODها مقابله کند

ابتدا کمی به تشریح اوضاع بازار رسانه‌های صوت‌وتصویر فراگیر بپردازیم. وضعیت در این حوزه به چه شکل است و حاکمیت باید چه رویکردی در این حوزه اتخاذ کند؟

در حال حاضر در حوزه صوت‌وتصویر فراگیر با یک بازار (صنعت) مواجه هستیم. زمانی محتوای صوتی و تصویری یک هنر بود و صرفاً توسط بخش حاکمیتی و قسمتی هم توسط بخش خصوصی در سینما تولید می‌شد، اما الآن بخش خصوصی حضوری جدی دارد. تراکنش‌هایی که در این بخش است نشان از رشد بسیار قابل‌ توجهی به‌خصوص بعد از ظهور VOD‌ها دارد. بخش قابل توجهی از مردم چه در قالب خریدار و چه عرضه‌کننده خدمت (نهایی یا واسطه‌ای) درگیر این موضوع هستند. پس باید با این بازار هم مانند سایر بازارها مواجه شویم و حاکمیت به‌ عنوان مسئول تامین منفعت عمومی وظیفه دارد فضای این بازار را از منظر قواعد بازار تنظیم‌گری کند. دولت وظیفه بازارسازی در اقتصاد را بر عهده دارد و باید بستر مناسب برای توسعه بازار را به وجود آورد. بازار پدید‌ه‌ای غربی نیست و مورد تایید اسلام است. نظام سرمایه‌داری که بر بازار تاکید می‌کند، نهایتاً ۳۰۰، ۴۰۰ سال قدمت دارد اما سابقه بازار در اسلام به ۱۴۰۰ سال پیش بازمی‌گردد. در تاریخ داریم هنگامی که از پیامبر اسلام (ص) درخواست شد که روی برخی کالاها قیمت‌گذاری کنند، ایشان فرمودند قیمت همانی است که در سوق (بازار) وجود دارد. بنابراین بازار مبتنی بر مباحث شرعی و عرفی نیز هست.

یکی از ابعاد مهم توسعه بازار در اقتصاد، ایجاد فضای رقابتی است. رقابت اصلی‌ترین مؤلفه تنظیم‌گری اقتصادی بازار است. من به رقابت در بازار به‌ عنوان یکی از فاکتورهای تحقق عدالت نگاه می‌کنم. رقابت یعنی همه فرصت‌های برابر داشته باشند که متناسب با ظرفیت و توانمندی خود در بازار رقابت کنند. یکی به خاطر قوه قهریه‌ای که دارد بقیه را از بازار خارج نکند. برای تشخیص رقابتی بودن بازار بهتر است از قاعده «تُعرفُ الأشیاء بأضدادها» استفاده کرد؛ یعنی رقابت زمانی وجود دارد که رفتار ضدرقابتی در بازار وجود نداشته باشد. رفتار ضدرقابتی عنوان مشخص و دارای مصادیق شناخته‌شده‌ای است که معمولاً در قوانین رقابتی به آن پرداخته می‌شود. منظور از رفتار ضدرقابتی این است که افراد برای از میدان خارج کردن رقبای خود از اهرم‌ها و قدرت‌هایی که بقیه ندارند استفاده کنند. ضرورت دارد حاکمیت وارد شود و زمینه را برای توزیع عادلانه فرصت کسب‌وکار برای همه فعالان این صنعت فراهم کند.

کمی بیشتر در مورد این رفتارهای ضدرقابتی توضیح دهید؟

رفتار ضدرقابتی معمولاً از جانب بازیگران دارای قدرت بازاری و به‌اصطلاح SMP (Significant Market Power) اتفاق می‌افتد. در دنیا دو نگرش عمده به رفتارهای ضدرقابتی وجود دارد. یکی رویکردی که عمدتاً در اتحادیه اروپا وجود دارد و می‌گوید نباید گذاشت بازیگر بزرگ ایجاد شود که بخواهد رفتارهای ضدرقابتی انجام دهد. رویکرد دیگر که در آمریکا وجود دارد می‌گوید به دلایلی مانند تشویق سرمایه‌گذاری، رشد صنعت و نوآوری باید اجازه دهیم بازیگر بزرگ در صنعت به‌ وجود بیاید، سپس با قوعد تنظیم‌گرانه آن را کنترل کنیم. اقتصاددانی به نام شومپیتر رویکرد دوم را تئوریزه می‌کند. در کشور ما اکنون رویکرد دوم رایج است. این باعث شده است که بازیگران بزرک در بازارها داشته باشیم و همین موضوع سبب شده شاهد رفتارهای ضدرقابتی از سوی این بازیگران بزرگ باشیم.

در بازار رسانه‌‌های صوت‌وتصویر کشور چه مصادیقی برای این رفتارها وجود دارد؟

دو رسانه بزرگی که در بازار صوت‌وتصویر فراگیر فعالیت می‌کنند در مواردی رفتارهای ضدرقابتی دارند. یکی از مصادیق آن افزایش شدید در نرخ دستمزد عوامل تهیه فیلم و سریال است. این دو VOD در مقام تولیدکننده محتوا نرخ خدمات عوامل تولید (از بازیگر گرفته تا کارگردان) را به‌ شدت بالا برده‌اند تا حدی که فقط خودشان قادر به تهیه فیلم و سریال با این هزینه‌ها هستند و سایر رقبا که کوچک‌تر هستند و سرمایه کمتری دارند اگر بخواهند محتوا تولید کنند، نمی‌توانند با این دستمزدها فعالیت کنند و عملاً امکان تولید محتوا ندارند. یعنی هرچند در ظاهر رفتار ضدرقابتی رخ نداده و این دو رسانه به عوامل تهیه فیلم نگفته‌اند نمی‌توانید با کسی جز من کار کنید، اما عملاً همین اتفاق افتاده و تولید محتوای فیلم و سریال به انحصار آنها درآمده است؛ تنها راه رقبا این است که سرمایه‌گذاری بسیار زیادی انجام دهند در غیر این صورت از بازار تولید محتوای داخلی حذف می‌شوند. کوچک‌ترها مجبور شده‌اند یا محتوای خارجی بیاورند و دوبله کنند یا محتوای کم‌کیفیت داخلی‌ تولید کنند که قابلیت رقابت با بازیگران بزرگ را ندارند. این انحصار زمینه را فراهم آورده که این دو رسانه روزبه‌روز قیمت محتوایشان را بالاتر ببرند. از چندی پیش شاهد بودیم که قیمت حق اشتراک این دو رسانه افزایش چشمگیری یافت و فاصله معناداری با قیمت حق اشتراک سایر رقبا پیدا کرد. این افزایش قیمت زمانی رخ داد که این دو رسانه در زمینه تولید محتوای داخلی دست برتر پیدا کرده بودند. قاعده بازار این است که وقتی حق اشتراک یک VOD بیشتر باشد، مردم به سراغ تولیدکنندگان دیگر بروند، با وجود این، مشتریان آنها کم نشده است و هنوز پرمخاطب‌تر هستند. این اقدام که عملاً منجر به خارج کردن رقبا از چرخه رقابت شده یکی از مصادیق رفتارهای ضدرقابتی است.

البته کالاهایی که این VODها ارائه می‌دهند دقیقاً مثل هم نیستند و تفاوت بسیاری میان محتواهای تولیدی آنها وجود دارد.

خب این تفاوت کیفیت است و به دلیل رفتار ضدرقابتی قبلی ایجاد شده است. قبلاً کاری کرده‌اند عواملی که تولید باکیفیت از آنها ساخته است فقط با این VODها کار کنند و دیگران نتوانند کار باکیفیتی ارائه دهند. در این شرایط VODهای ضعیف اگر اشتراک خود را رایگان هم کنند مردم به سراغ‌شان نمی‌روند.

آیا رفتارهای ضدرقابتی فقط از سوی این دو VOD اتفاق می‌افتد یا عوامل دیگری نیز در به وجود آمدن فضای غیررقابتی‌ای که مورد اشاره شما در بازار دخیل است؟

اقدامات ضدرقابتی محدود به این دو رسانه نیست. یکی دیگر از عوامل مخل رقابت در این بازار برخی از دستگاه‌های حاکمیتی مرتبط با این بازار و وابستگان آنها هستند؛ به عنوان نمونه باید عرض کنم خبرهایی در فضای رسانه‌ای رسیده مبنی بر اینکه وزارت ارتباطات یا معاونت علمی ریاست‌جمهوری برای حمایت از محتوای داخلی کمک‌هایی کرده است و افرادی مطلع در فضای مجازی در این باره مصاحبه‌هایی کرده‌اند اما این کمک‌ها ظاهراً فقط به رسانه‌های خاص رسیده است. اگر این کمک‌ها به صورت غیرمتوازن و غیرعادلانه توزیع شود، حتماً رفتاری ضدرقابتی است. یا مثلاً وزارت ارشاد در جشنواره فجر اخیر قراردادی انحصاری با همراه اول بست که تولید محتوا (گزارش، کلیپ، خبر و… ) انحصاراً در اختیار همراه اول باشد.

نمونه دیگر از عوامل مخل رقابت این بازار، اپراتورهای ارائه‌دهنده پهنای باند هستند که همگی تحت کنترل وزارت ICT بوده و قدرت انحصاری‌شان را از حاکمیت دریافت کرده‌اند و رفتارشان به‌ شدت باید تحت کنترل باشد. باید توضیح دهم که انحصار عمدتاً به دو شکل ایجاد می‌شود؛ یکی انحصار قانونی (Legal Monopoly) است که طی آن یک یا چند بازیگر به وسیله حاکمیت و از طریق وضع ممنوعیت برای فعالیت سایرین از قدرت انحصاری برخوردار می‌شوند. یعنی خود آنها لزوماً توان غلبه بر سایر بازیگران و سلطه بر بازار را ندارند و این قدرت از جانب حاکمیت برای آنها ایجاد می‌شود. در این حالت لازم است که دولت شدیداً این بازیگران را تحت کنترل داشته باشد و از انجام اقدامات خلاف منفعت عمومی از سوی آنها ممانعت کند. زیرا اگر این بازیگران رفتار تبعیض‌آمیز داشته باشند، جایگزینی ندارند که مصرف‌کنندگان به آنها مراجعه کنند و تنها عرضه‌کنندگان بازار هستند. فلذا برای حفظ حقوق مصرف‌کنندگان لازم است دولت از رفتارهای ضدرقابتی آنها جلوگیری کند. نوع دوم انحصار، انحصار فنی (Technical Monopoly) است که در آن دولت مانعی برای رقبا ایجاد نمی‌کند اما برخی از بازیگران به دلیل دست برتر فنی‌ای که دارند، از سایرین متمایز می‌شوند و می‌توانند خدمات با کیفیت بالاتر ارائه دهند به گونه‌ای که سایرین امکان چنین کاری را ندارند. البته در این حالت نیز باید بازیگر انحصاری از منظر رفتارهای ضدرقابتی کنترل شود اما موارد رفتارهای ضدرقابتی در انحصار نوع دوم کمتر از نوع اول است. مثلاً افزایش بی‌رویه قیمت در نوع اول رفتار ضدرقابتی است و دولت باید کنترل قیمتی داشته باشد اما در نوع دوم معمولاً دولت در قیمت‌گذاری دخالت نمی‌کند.

به اپراتورها نیز اشاره کردید. آنها تاکنون چه رفتارهای ضدرقابتی‌ای نشان داده‌اند؟

یکی از رفتارهای تبعیض‌آمیز اپراتورها در موضوع مدل درآمدی ترافیک تمام‌بها اتفاق می‌افتد. مدلی که طی آن مصرف‌کننده به جای اینکه از VOD اشتراک بخرد، ترافیک اینترنتش تمام‌بها محاسبه می‌شود. اپراتورها این قرارداد را به راحتی با VODهای بزرگ بسته‌اند اما بازیگران کوچک‌‌تر را به‌ شدت دچار مشکل کرده‌اند و شرایط بسیار سختی در مقابل آنها برای انعقاد قرارداد ترافیک تمام‌بها قرار داده‌اند. مثلاً از انعقاد قرارداد مستقیم با آنها امتناع می‌کنند و آنها را به برخی از شرکت‌های اقماری‌شان حواله می‌دهند و فرایند انعقاد قرارداد با آنها را طولانی و دشوار کرده‌اند. چنین چیزی خلاف نص فصل نهم قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ است که قانون رقابت ماست. هم رفتار تبعیض‌آمیز و هم اجبار کردن فردی به معامله با طرف دیگر برای اینکه بتواند با او معامله کند در این قانون ممنوع شده است.

نمونه‌ دیگری از رفتار ضدرقابتی اپراتورها این است که خودشان Service Provider (ارائه‌دهنده خدمت) شده‌اند؛ ایرانسل لنز و همراه اول ذره‌بین را راه‌ انداخته‌اند و در ذره‌بین هم نتایج جست‌وجوی فیلم و سریال عمدتاً به رسانه‌های خاصی منتهی می‌شود. اینها محل تعریف تبعیض است. همراه اول علناً و رسماً به کاربران پیامک می‌‌دهد که اگر از ذره‌بین استفاده کنید، اینترنت رایگان دریافت می‌کنید؛ یعنی به سرویس‌های خودشان امکاناتی داده‌اند که به سایر بازیگران نداده‌اند و اینها همگی رفتارهای تبعیض‌آمیز و ضدرقابتی است.

یعنی می‌گویید تعارض منافعی وجود دارد که کار را خراب می‌کند و بازیگری که خودش زیرساخت را ارائه می‌کند نباید در بازار حضور داشته باشد؟

زیرساخت را باید عادلانه به همه بدهد ولی در شرایطی که یکی از سرویس‌ها متعلق به خودش است، علناً زیرساخت را برای سرویس خودش تبعیض‌آمیز ارائه می‌کند. هرگونه تعارض منافعی که منجر به رفتار ضدرقابتی شود نادرست است. از نظر ما استاندارد دوگانه‌ای وجود ندارد.

با وجود چنین رفتارهای خلاف رقابتی، باید گفت در این بازار وظیفه حاکمیت در زمینه مقابله با رفتارهای ضدرقابتی و فراهم آوردن زمینه رقابت عادلانه، به درستی انجام نشده است.

حاکمیت به چه شکل باید این کار را انجام دهد؟

اینکه حاکمیت باید چه کار کند تقریباً روش مشخصی دارد. قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ و به‌ طور خاص مواد ۴۴ تا ۴۸ این قانون رفتارهای ضدرقابتی را شمرده است اما نکته این است که این قانون در حال حاضر کامل اجرا نمی‌شود. علاوه بر این قانون، ساترا که وظیفه تنظیم‌گری این بازار را بر عهده دارد، اخیراً مقرراتی را ابلاغ کرده است. این مقررات از لحاظ پشتوانه علمی پیشروست، همه مولفه‌های مثبت قانون رقابت را دارد و علاوه بر آن مولفه‌های مخصوص بازار رسانه‌های صوت‌وتصویر را نیز در بر می‌گیرد. در اصل مشکل ما اجرا نشدن این قوانین و مقررات است. اما مسئول اجرا نیز اهمیت دارد. ما در حوزه تنظیم‌گری هم بحث عملکرد (Function) را داریم و هم مساله ساختار (Structure) را. «عملکرد» مربوط به همین کارهایی است که باید انجام شود اما در ساختار این سوال مطرح می‌شود که چه کسی باید این کارها را انجام دهد تا بتواند منفعت عمومی را صیانت کند.

در کشور ما چه نهادهایی در این ساختار تعریف می‌شوند؟

در نظام حقوقی کشور ما در شرح وظایف دو دستگاه، این موارد ذکر شده است. یکی شورای رقابت که بیش از ۱۲ سال است فعالیت می‌کند و مسئول رسیدگی به رویه‌های ضدرقابتی است. این نهاد در رابطه با رفتارهای ضدرقابتی بازار رسانه‌های صوت‌وتصویر فراگیر در فضای مجازی به غیر از مواردی جزئی تقریباً برون‌دادی نزدیک به صفر داشته است. از سوی دیگر ساترا هم هست. به موجب حکم مقام معظم رهبری، این وظیفه بر عهده صداوسیما گذاشته شده و ساترا که زیرمجموعه صداوسیماست در قالب یک سازمان باید امور رگولاتوری را انجام دهد.

در اینجا موضوع نسبت بین این دو نهاد و وظیفه هر یک از آنها مطرح می‌شود. البته در کشورهای دیگر نیز مساله‌ای مشابه این وجود دارد و مساله تقسیم وظایف بین رگولاتورهای بخشی یا Sectoral و رگولاتورهای فرابخشی یا Cross Sectoral. هدف رگولاتور صیانت از منفعت عمومی است و منفعت عمومی مولفه‌هایی دارد که در هر بخش قابل تعریف است. از منظر اقتصادی، مقوله رقابت یکی از مولفه‌های عمومی است. یا بحث استاندارد کیفی. در مواردی بحث سلامت محتوا نیز مطرح می‌شود که در این بازار نمود جدی‌تری پیدا می‌کند. وقتی نهادی تنظیم‌گرِ یک بخش می‌شود مسئول صیانت از همه مولفه‌های منفعت عمومی در آن بخش خواهد بود. اما تنظیم‌گران فرابخشی فقط مسئولیت صیانت از یکی از مولفه‌های منفعت عمومی در همه بخش‌ها را دارند که Competition Councilها که در ایران به شورای رقابت ترجمه شده است، یکی از نمونه‌های تنظیم‌گری فرابخشی است؛ یعنی شورای رقابت مسئول صیانت از فضای رقابتی در همه بخش‌ها از جمله بازار صوت‌وتصویر فراگیر است. ساترا نیز تنظیم‌گر بخشی است، یعنی مسئول صیانت از همه مؤلفه‌های منفعت عمومی از جمله رقابت در بازار صوت‌وتصویر فراگیر است.

این دو نوع نهاد تنظیم‌گر به چه شکلی باید وظایف خود را تقسیم کنند؟ 

در رابطه با تقسیم وظیفه این دو نوع رگولاتور در دنیا سه الگو وجود دارد. الگوی رایج‌تر این است که رگولاتور بخشی مسئولیت اجرایی تنظیم‌گری را بر عهده دارد و اموری همچون تنظیم دستورالعمل‌ها، رسیدگی به شکایات و… انجام دهد و در عین حال با رگولاتور فرابخشی که نهاد بالاتر و سیاست‌گذار است نیز هماهنگ باشد و در چارچوب راهبردهای کلی تنظیم‌گر فرابخشی عمل کند. یعنی تنظیم‌گر فرابخشی وظیفه خود را از طریق تنظیم‌گران بخشی انجام می‌دهد. رویکرد دوم برعکس است و رگولاتور بخشی در حوزه‌هایی که رگولاتور فرابخشی وجود دارد دخالت نمی‌کند؛‌ در این حالت رگولاتور فرابخشی خیلی بزرگ می‌شود و وظیفه اجرای تنظیم‌گری در همه بخش‌ها را بر عهده دارد. حالت سوم نیز بینابین است و این دو نهاد بین خودشان تقسیم کار می‌کنند.

قاعدتاً تجربه گذشته در کشور ما نشان می‌دهد اگر بخواهیم همه اینها را در شورای رقابت متمرکز کنیم، شورای رقابت، دست‌کم فعلاً، توان بر عهده گرفتن این حجم از پرونده‌‌ها را ندارد. علاوه بر این توان تخصصی لازم نیز در این شورا وجود ندارد. مگر شورای رقابت چند کارشناس دارد که بتوانند در همه حوزه‌ها که حوزه رسانه‌های صوت‌وتصویر تنها یکی از آنهاست نظر کارشناسی بدهند؟ اگر هم این تصمیم گرفته شود، نیاز به شورایی به‌ اندازه دولت است که در حال حاضر ظرفیتش وجود ندارد.

پس چه باید کرد؟

بهتر است در همه حوزه‌ها و نه فقط حوزه رسانه‌های صوت‌وتصویر به این سمت برویم که یکسری رگولاتورهای بخشی داشته باشیم که مسئول همه مولفه‌های منفعت عمومی از جمله رقابت باشند و شورای رقابت نیز نقشی راهبردی و نظارتی پیدا کند تا قواعد کلی رقابت را مشخص می‌کند. پس به لحاظ ساختاری به نظر می‌رسد این الگو که کار را به شورای رقابت بسپاریم به این می‌انجامد که کاری در این حوزه انجام نشود، همان‌طور که تاکنون این‌گونه بوده است. در نتیجه الگوی بهینه، تقسیم کار بین رگولاتور بخشی و فرابخشی است.

بحث تعارض منافع چه می‌شود؟ آیا ساترا به‌ عنوان نهاد زیرمجموعه صداوسیما، که می‌خواهد تنظیم‌گری هم بکند، با سایر بازیگران تعارض منافع ندارد؟

این موضوع نیز مهم است و باید حل شود. اگر صداوسیما به عنوان رقیب در این بازار حضور دارد، نباید از اهرم رگولاتوری برای از راه به‌در کردن رقبا استفاده کند.

چه تضمینی وجود دارد که استفاده نکند؟

این باید در طراحی نهاد رگولاتور دیده شود. ساترا تازه متولد شده است و قسمت زیادی از کارش آموزش در حین فعالیت (Learning by Doing) بوده و در حال رشد در این زمینه است و تا اینجای کار توانسته قواعد مکتوب رقابت را تدوین کند که قواعد مترقی‌ای هستند. اصل مهم رگولاتوری تمایز حوزه رگولاتوری از اپراتوری است. پذیرفته نیست حاکمیت با منابع عمومی، رقیب بخش خصوصی باشد.