سه وزیر، با یک وعده؛ چرا اقتصاد دیجیتال از برنامه به سیاست تبدیل نمی‌شود؟

به‌گزارش پیوست، اقتصاد دیجیتال در برنامه هفتم به سهم ۱۰ درصدی از تولید ناخالص ملی هدف‌گذاری شده، اما سندی که قرار است مسیر تحقق این هدف را روشن کند، هنوز در انتظار طرح و تصویب در شورای عالی فضای مجازی است. شورایی که در برابر اختلال‌ها و قطعی‌های گسترده اینترنت موضعی متناسب با وزن اقتصادی این بحران نگرفت و در نهایت گره اینترنت با ستاد ویژه ساماندهی فضای مجازی باز شد. شورایی که قرار است درباره آینده اقتصاد دیجیتال تصمیم بگیرد، بیش از آنکه شبیه یک شورای توسعه‌محور فناورانه باشد، ساختاری امنیتی، سیاسی و حاکمیتی دارد. ترکیبی که در شوراهای تخصصی بالادستی مانند شورای عالی بورس یا شورای عالی آموزش و پرورش کمتر دیده می‌شود.

در ساختار فعلی، اختیار تصویب، مسئولیت اجرا و امکان پاسخ‌گویی در یک نقطه جمع نشده است. دولت باید اجرا کند، وزارت ارتباطات باید سند تهیه کند، شورای عالی فضای مجازی باید تصویب کند و مرکز ملی فضای مجازی نیز راه خود را می‌رود. نتیجه، زنجیره‌ای از مسئولیت‌های پراکنده است که شکست هدف‌گذاری را برای هیچ نهادی به هزینه سیاسی مستقیم تبدیل نمی‌کند.

هدف ۱۰ درصدی؛ بدون خط پایه و بدون پاسخ‌گو

در لایحه برنامه هفتم، سهم اقتصاد دیجیتال از تولید ناخالص ملی ۱۵ درصد هدف‌گذاری شده بود؛ هدفی که در متن نهایی به ۱۰ درصد تعدیل شد. اما مشکل اصلی نه تغییر عدد، بلکه نبود مقدمات سنجش آن است زیرا هنوز خط پایه، روش محاسبه، مسیر سالانه، سهم هر دستگاه، شیوه گزارش‌دهی و سازوکار پاسخ‌گویی روشن نیست.

ابهام از تعریف اقتصاد دیجیتال آغاز می‌شود. معلوم نیست در محاسبه این سهم از زیرساخت ارتباطی و تجارت الکترونیکی تا خدمات پلتفرمی و صنعت پرداخت کدام بخش‌ها وزن دارند. بدون توافق بر سر دامنه محاسبه، عدد ۱۰ درصدی بیشتر از آنکه ابزار پیشرفت باشد به هدفی نمایشی تبدیل می‌شود.

در لایحه اولیه، اقتصاد دیجیتال ذیل منطق اجرایی دولت تعریف شده بود. وزارت ارتباطات باید با مشارکت سازمان برنامه، وزارت اقتصاد، وزارت صمت، معاونت علمی، وزارت علوم و سایر دستگاه‌ها سند ملی توسعه اقتصاد رقومی را تهیه و به تصویب هیات وزیران می‌رساند. مرکز آمار نیز مامور تدوین نظام سنجش سهم اقتصاد رقومی بود.

اما در متن نهایی قانون، مسیر تغییر کرد. وزارت ارتباطات باید سند نظام اقتصاد رقومی را با همکاری کارگروه ویژه اقتصاد دیجیتال دولت تهیه کند، اما تصویب نهایی آن به شورای عالی فضای مجازی سپرده شد. این فقط یک جابه‌جایی اداری نیست و نشان می‌دهد سندی اقتصادی از مسیر اجرایی دولت خارج و به قلمرو حکمرانی بالادستی فضای مجازی منتقل شد.

هم‌زمان، مرکز ملی فضای مجازی نیز از مسیر کمیسیون عالی تنظیم مقررات، از تصویب «سند نظام اقتصاد دیجیتال» خبر داده، سندی که برای ابلاغ نهایی باید به تایید شورای عالی فضای مجازی برسد. نتیجه، ابهام در مرجع تدوین، تصویب، اجرا و پاسخ‌گویی است. دولت سند می‌نویسد، مرکز ملی سند موازی تدوین می‌کند، شورا تصویب می‌کند، اما معلوم نیست مسئول تحقق هدف ۱۰ درصدی دقیقا کیست.

رشد با اینترنت ناپایدار و پلتفرم‌ فیلترشده

هدف‌گذاری سهم ۱۰ درصدی اقتصاد دیجیتال در حالی مطرح شده که بسیاری از پیش‌نیازهای تحقق آن یا فراهم نشده‌اند یا در عمل تضعیف شده‌اند. این اقتصاد به اینترنت پایدار، دسترسی قابل پیش‌بینی به ابزارهای جهانی، امکان فعالیت پلتفرمی، نظام پرداخت قابل اتکا، امنیت سرمایه‌گذاری، دسترسی به بازارهای بین‌المللی، مهارت نیروی انسانی، داده قابل سنجش و مقررات شفاف نیاز دارد.

اینترنت فقط یکی از این پیش‌نیازها اما پایه‌ای‌ترین آنهاست. کشوری با ده‌ها میلیون کاربر اینترنت و یکی از بزرگ‌ترین بازارهای آنلاین منطقه، با مساله دائمی کیفیت دسترسی، اختلال، محدودیت و نبود پیش‌بینی‌پذیری در اتصال مواجه است.

اقتصاد خالقان محتوا نمونه روشن این شکاف است. در جهان، یوتیوب، اینستاگرام، تیک‌تاک و توییچ به زیرساخت درآمدی تولیدکنندگان محتوا، مدرس‌ها، رسانه‌های کوچک و کسب‌وکارهای خلاق تبدیل شده‌اند. در ایران، فیلترینگ، محدودیت پرداخت، نبود دسترسی رسمی به ابزارهای تبلیغاتی و دشواری کسب درآمد مستقیم، بخشی از این ظرفیت را از مسیر رسمی خارج کرده است.

هدف‌گذاری غیرقابل سنجش

نبود داده عمومی نیز مانع ارزیابی واقعیت اقتصاد دیجیتال شده است. هنوز مشخص نیست سهم تجارت الکترونیکی، پرداخت، پلتفرم‌ها، خدمات مبتنی بر هوش مصنوعی و ده‌ها حوزه دیگر در محاسبه اقتصاد دیجیتال چگونه دیده می‌شود. همچنین روشن نیست محدودیت اینترنت، فیلترینگ و اختلال‌های دوره‌ای چه اثری بر درآمد کسب‌وکارها، کاهش بهره‌وری، مهاجرت نیروی متخصص، افت صادرات خدمات و افزایش هزینه عملیاتی بنگاه‌ها گذاشته‌اند.

به این ترتیب، تناقض اصلی برنامه هفتم فقط تاخیر در تصویب یک سند نیست. مساله این است که هدف ۱۰ درصدی بدون تعریف دقیق از خط پایه آماری، متولی پاسخ‌گو یا مسیر اجرایی تعیین شده است. همچنین بودجه، گزارش‌دهی عمومی و فراهم‌سازی پیش‌نیازهای واقعی رشد در این سند محل ابهام هستند.

اقتصاد دیجیتال در متن برنامه توسعه، موتور رشد آینده است اما نهاد سیاستگذار آن مشخص نیست و با انبوهی از سندهای موازی روبرو است که در برابر دست‌اندازهای اصلی مانند اینترنت پایدار و فیلترینگ هیچ راه‌حلی مشخص نکرده‌اند.

اقتصاد دیجیتال؛ وعده مشترک سه وزیر

اقتصاد دیجیتال در برنامه سه وزیر اخیر ارتباطات، نه یک موضوع حاشیه‌ای، بلکه یکی از ستون‌های اصلی وعده‌ها در‌ حکمرانی فناوری بوده است. محمدجواد آذری جهرمی در برنامه پیشنهادی خود از «تحقق اقتصاد دیجیتالی» با رشد حداقل ۴۲ درصدی ارزش افزوده زیر‌بخش فناوری اطلاعات، گسترش بیش از پنج‌برابری بازار فناوری اطلاعات نسبت به سال ۱۳۹۵ و ایجاد فرصت‌های شغلی جدید سخن گفته بود. عیسی زارع‌پور در برنامه خود مساله را با هدف سهم ۱۰ درصدی فاوا از تولید ناخالص ملی در افق ۱۴۰۴ پیوند زد و سهم موجود این حوزه را در زمان ارائه برنامه، حدود ۳ تا ۶ درصد توصیف کرد. ستار هاشمی نیز در برنامه پیشنهادی خود توسعه اقتصاد دیجیتال را در کنار دولت هوشمند، هوش مصنوعی، زیرساخت ابری، حمایت از خرده‌فروشی الکترونیکی، سکوهای خدمات فضای مجازی و اصلاح شیوه فیلترینگ قرار داد. این تداوم نشان می‌دهد اقتصاد دیجیتال در سطح برنامه‌نویسی وزیران، یک وعده تکراری و پذیرفته‌شده است.

چالش اصلی از جایی آغاز می‌شود که این وعده تکراری، در سطح قانون نیز تثبیت شده است. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش ارزیابی عملکرد فصل سیزدهم برنامه هفتم، این فصل را ناظر به «توسعه شبکه ملی اطلاعات و اقتصاد رقومی» دانسته و تصریح کرده که قانون برنامه، تکالیفی را برعهده دولت، مرکز ملی فضای مجازی، وزارت ارتباطات، معاونت علمی و سایر دستگاه‌ها گذاشته است تا زیرساخت‌های ارتباطی گسترش یابد و سهم اقتصاد دیجیتال از تولید ناخالص ملی افزایش پیدا کند.

ماده ۶۶ و پیشرفتی که برنامه ندارد

در برنامه هفتم، وزارت ارتباطات بازیگر اصلی تدوین سند «نظام اقتصاد رقومی» معرفی شده است. ماده ۶۶ برنامه هفتم، وزارت ارتباطات را مکلف کرده است سند نظام اقتصاد دیجیتال را با همکاری دستگاه‌های عضو کارگروه ویژه اقتصاد دیجیتال دولت تهیه کند و به تصویب شورای عالی فضای مجازی برساند. همان ماده، وزارت ارتباطات را موظف کرده است با مشارکت و سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی، زیرساخت‌های ارتباطی، اطلاعاتی، ذخیره‌سازی و پردازش سریع لازم برای توسعه اقتصاد دیجیتال را فراهم کند.

این حکم نشان می‌دهد اقتصاد دیجیتال در سطح قانون از سطح شعار فراتر رفته و برخلاف آنچه در افکار عمومی تصور می‌شود توسعه آن به همکاری چندین دستگاه نیاز دارد اما اغلب در برنامه‌های وزارت ارتباطات مطرح می‌شود.

عددهای بزرگ، پاسخ‌گویی کوچک

اقتصاد دیجیتال در ایران با عددهای بزرگ روایت می‌شود، اما نظام سنجش این عددها هنوز شفاف و یکپارچه نیست. احسان چیت‌ساز، معاون سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی توسعه فاوا و اقتصاد دیجیتال، در مراسم افتتاح پانزدهمین کنفرانس تجارت الکترونیکی اعلام کرده بود سهم اقتصاد دیجیتال از تولید ناخالص ملی از ۴.۴۹ درصد در سال ۱۴۰۰ به ۷.۱۴ درصد در سال ۱۴۰۳ رسیده است. عددی که در ظاهر نشانه رشد است، اما در همان روایت رسمی، از عدم توازن میان رشد تقاضا، گسترش خدمات پلتفرمی و تغییر الگوی مصرف با ظرفیت‌های زیرساختی و سرمایه‌گذاری پایه نیز سخن گفته می‌شود. البته این عدد قبلا نیز به‌گونه دیگری روایت شده بود و چیت‌ساز در شهریور ۱۴۰۴ گفته بود در حال حاضر سهم اقتصاد دیجیتال از تولید ناخالص داخلی کشور تنها حدود ۴.۹ درصد است. عددی که چند ماه بعد در بهمن به ۴ درصد رسید.

این عدد وقتی کنار هدف ۱۰ درصدی برنامه هفتم قرار می‌گیرد، پرسش‌برانگیزتر می‌شود. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش ارزیابی عملکرد برنامه هفتم تا پایان شهریور ۱۴۰۴، افزایش سهم اقتصاد دیجیتال از تولید ناخالص ملی به ۱۰ درصد را یکی از شاخص‌های برنامه دانسته است. اما همان گزارش می‌گوید از میان اهداف کمی فصل سیزدهم، ۷ هدف سابقه انتشار داشته و ۸ هدف سابقه انتشار نداشته‌اند. یعنی حتی در بخشی که با هدف‌گذاری عددی پیش می‌رود، بخشی از شاخص‌ها هنوز برای ارزیابی عمومی منتشر نشده‌اند.

ابهام فقط به انتشار شاخص‌ها محدود نیست؛ کیفیت تحقق اهداف هم محل پرسش است. مرکز پژوهش‌های مجلس گزارش کرده که در ارزیابی سال نخست فصل سیزدهم، ۴ هدف کمی به‌طور کامل محقق شده، ۷ هدف تحقق زیاد داشته و ۴ هدف با تحقق کم روبه‌رو بوده‌اند. دلیل اصلی عدم تحقق بخشی از اهداف، ابتدا کمبود منابع مالی و سپس فقدان توان کارشناسی اعلام شده است. در بخش اجرای احکام نیز ۴ حکم کاملاً انجام شده، ۲ حکم بیشتر انجام شده، ۵ حکم بخشی انجام شده و ۱ حکم انجام نشده باقی مانده است.

ماموریت فرادستگاهی با اختیار محدود

برنامه‌های سه وزیر ارتباطات، اقتصاد دیجیتال را عمدتا ذیل وزارت ارتباطات معرفی کرده‌اند اما واقعیت حقوقی و اجرایی نشان می‌دهد این حوزه فراتر از یک وزارتخانه است. مرکز پژوهش‌های مجلس هم تصریح کرده که مواد ۶۴ تا ۶۷ برنامه هفتم، فقط وزارت ارتباطات را مکلف نکرده و دولت، مرکز ملی فضای مجازی، معاونت علمی و سایر دستگاه‌ها نیز درگیر این تکالیف هستند. بنابراین اقتصاد دیجیتال را نمی‌توان فقط با وعده‌ها و برنامه‌های وزیر ارتباطات سنجید.

این شکاف در برنامه زارع‌پور هم دیده می‌شد. او به موارد بسیاری اشاره کرده که از نبود سند ملی، ضعف زیرساخت‌های سرمایه‌گذاری و سهم صادرات تا ورود استارت‌آپ‌ها به بورس، تعامل با بانک مرکزی و پذیرش آزادکاری و دورکاری گسترده است. اما حل بسیاری از این مسائل در اختیار مستقیم وزارت ارتباطات نیست. سرمایه‌گذاری و بورس به بازار سرمایه، پرداخت و فین‌تک به بانک مرکزی، صادرات به وزارت صمت، مالیات و بیمه به وزارت اقتصاد و تامین اجتماعی و محتوا به نهادهای تنظیم‌گر محتوایی مربوط است.

برنامه ستار هاشمی نیز همین واقعیت را روشن‌تر نشان می‌دهد. او توسعه اقتصاد دیجیتال را به سند اقتصاد دیجیتال، زیرساخت ابری، پردازش سریع، حمایت از فروشگاه‌های مجازی، افزایش سهم خرده‌فروشی الکترونیکی، توسعه سکوهای خدماتی و اصلاح شیوه فیلترینگ گره زده است. این ترکیب نشان می‌دهد اقتصاد دیجیتال فقط شبکه، فیبر و دیتاسنتر نیست؛ به کیفیت حکمرانی بازار، اعتماد کاربران، مقررات‌گذاری، شیوه مداخله در پلتفرم‌ها و امکان فعالیت کسب‌وکارها وابسته است.

تجارت الکترونیکی نمونه روشن همین دوگانگی است. مرکز توسعه تجارت الکترونیکی حجم معاملات تجارت الکترونیکی کشور در سال ۱۴۰۳ را ۵۵۰۰ هزار میلیارد تومان اعلام کرده است. این عدد بزرگ است، اما در اقتصادی تورمی، رشد ریالی معاملات الزاما به معنای رشد واقعی بازار، افزایش بهره‌وری یا توسعه سهم تجارت الکترونیکی نیست. همین عدد یکی از چالش‌های اندازه‌گیری تحقق اهداف است و نشان می‌دهد چطور رشد اسمی معاملات می‌تواند به‌جای توسعه ساختاری اقتصاد دیجیتال مطرح شود.

چرا اقتصاد دیجیتال از برنامه به سیاست تبدیل نمی‌شود؟

اقتصاد دیجیتال از برنامه به سیاست تبدیل نمی‌شود، چون در ایران هنوز میان هدف‌گذاری، سنجش، بودجه، اختیار و پاسخ‌گویی اتصال کافی وجود ندارد. برنامه‌ها عدد تولید می‌کنند، قانون نیز تکلیف می‌نویسد، اما گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد در همان فصل مرتبط با اقتصاد دیجیتال و شبکه ملی اطلاعات، بخشی از اهداف سابقه انتشار ندارند، بخشی از اهداف تحقق کم دارند و بخشی از احکام فقط به‌صورت بخشی اجرا شده‌اند. وقتی ۸ شاخص کمی سابقه انتشار ندارند، حتی اگر دستگاه اجرایی ادعای پیشرفت کند، امکان راستی‌آزمایی عمومی محدود می‌ماند.

یکی از نشانه‌های این مشکل، پروژه فیبر نوری است. مجموع تعداد اتصال فیبر نوری منتشرشده در سامانه iranfttx حدود ۷۵۰ هزار کاربر بوده اما هدف‌گذاری اتصال ۵ میلیون خانوار در شاخص‌های کمی سال اول در نظر گرفته شده است. این فاصله نشان می‌دهد هدف‌گذاری در بخشی از برنامه‌ها نه فقط بلندپروازانه، بلکه از نظر نسبت با ظرفیت اجرا و تقاضای واقعی، محل تردید است.

تناقض دیگر در این است که برنامه‌ها از فعالیت بخش خصوصی صحبت می‌کنند، اما گزارش‌های ارزیابی عملکرد، همچنان کمبود یا عدم پیش‌بینی منابع مالی و فقدان توان کارشناسی یا هماهنگ‌سازی را به‌عنوان دلایل عدم تحقق کامل اهداف و احکام مطرح می‌کنند.

در ارزیابی مرکز پژوهش‌های مجلس، ۳۸ درصد دلایل عدم تحقق کامل احکام فصل سیزدهم به کمبود اراده یا توان هماهنگ‌سازی نسبت داده شده و ۲۵ درصد نیز به عدم پیش‌بینی منابع مالی در بودجه مربوط شده است. این داده، نقطه اصلی چالش با برنامه‌های وزیران است و ثابت می‌کند وعده وزیر ارتباطات بدون ضمانت هماهنگی دولت، فقط بخشی از مساله را پوشش می‌دهد.

جمع‌بندی

سه وزیر ارتباطات در سه دوره، اقتصاد دیجیتال را با واژه‌هایی متفاوت اما هدفی مشابه مطرح کرده‌اند: آذری جهرمی با تأکید بر بازار و رقابت، زارع‌پور با تمرکز بر سهم فاوا و شبکه ملی اطلاعات و هاشمی با پیوند دادن اقتصاد دیجیتال به هوش مصنوعی، زیرساخت ابری، خرده‌فروشی آنلاین و اصلاح فیلترینگ. اما مشکل اصلی، نبود معماری اجرایی برای تبدیل این وعده‌ها به سیاست قابل سنجش است.

هنوز تعریف واحد، خط پایه مشخص، شاخص‌ اندازه‌گیری، بودجه، تقسیم کار و سازوکار پاسخ‌گویی قابل پیگیری وجود ندارد. تجارت الکترونیکی رشد کرده، نفوذ اینترنت بالا رفته و قانون برنامه هفتم تکالیفی برای چندین نهاد نوشته، اما معلوم نیست این داده‌ها چگونه به یک مسیر اجرایی برای تحقق هدف تبدیل می‌شوند.

اقتصاد دیجیتال در ایران کمبود سند، شعار یا عدد ندارد؛ کمبود اصلی، اتصال میان اختیار، بودجه، شاخص و پاسخ‌گویی است. تا وقتی معلوم نباشد چه چیزی محاسبه می‌شود، چه نهادی مسئول تحقق آن است و شکست هدف چه هزینه‌ای برای سیاست‌گذار دارد، هدف‌های ۱۰ یا ۱۵ درصدی بیشتر از آنکه شاخص حکمرانی باشند، به وعده‌های قابل انتقال از دولتی به دولت دیگر تبدیل می‌شوند.