اقتصاد فرهنگ با بودجه بزرگ نمی‌شود

اگر فردا منابع عمومی فرهنگ نصف شود، آیا باید تولید فرهنگی، نشر، هنر، صنایع خلاق و حضور فرهنگی ایران نیز نصف شود؟ اگر پاسخ مثبت باشد، مساله فقط کمبود بودجه نیست؛ نشانه این است که هنوز «اقتصاد فرهنگ» به معنای دقیق آن شکل نگرفته و آنچه ساخته‌ایم، بیش از آنکه یک اکوسیستم اقتصادی باشد، سازوکاری برای توزیع و هزینه‌کرد بودجه در فرهنگ است. اقتصاد فرهنگ را نمی‌توان با حجم اعتبارات دولتی سنجید. پرسش اصلی این است که سیاست عمومی تا چه اندازه توانسته بازار را توسعه دهد، ریسک سرمایه‌گذاری را کاهش دهد، منابع مالی تازه جذب کند، تقاضا ایجاد کند و امکان فعالیت پایدار را برای تولیدکننده فرهنگی افزایش دهد.

سازمان توسعه و همکاری اقتصادی یا OECD نیز در بررسی نظام‌های تامین مالی فرهنگ و صنایع خلاق از تغییری مهم سخن می‌گوید؛ حرکت تدریجی دولت‌ها از نقش تامین‌کننده مستقیم منابع به سمت واسطه‌گری مالی، تضمین، هم‌سرمایه‌گذاری و اهرم‌کردن سرمایه خصوصی؛ ابزارهایی مانند ضمانت وام، Matching Funds، مشوق‌های مالیاتی و سازوکارهای مشارکت عمومی ـ خصوصی دقیقاً با همین منطق توسعه یافته‌اند. در این چارچوب، مسئله مهم دیگر صرفاً اندازه بودجه فرهنگ نیست؛ بلکه ضریب اهرمی منابع عمومی است: هر واحد منابع عمومی دولتی، چند واحد منابع جدید برای فرهنگ فعال می‌کند؟ این منابع جدید ممکن است سرمایه بانکی، سرمایه خصوصی، اعتبار، سرمایه خطرپذیر، منابع جمعی، حمایت بنگاه‌ها، درآمد صادراتی یا حتی تقاضای جدید مصرف‌کنندگان باشد.اینجاست که دو مفهوم اقتصادی Crowding Out و Crowding In برای سیاست فرهنگی اهمیت پیدا می‌کنند.

وقتی مداخله دولت، بازار را عقب می‌راند

در ادبیات اقتصادی،Crowding Out(برون‌رانی) به وضعیتی اشاره دارد که مداخله عمومی، به‌جای آنکه ظرفیت اقتصادی تازه‌ای ایجاد کند، بخشی از منابع، انگیزه‌ها یا فعالیت‌هایی را که می‌توانستند به‌صورت مستقل در بازار شکل بگیرند، تضعیف یا جایگزین می‌کند. در حوزه فرهنگ، این مسئله فقط به حجم بودجه دولت مربوط نیست. مهم‌تر از آن، نوع مداخله و اثری است که بر رفتار بازیگران بازار باقی می‌گذارد. وقتی دولت به تامین‌کننده اصلی منابع مالی یک حوزه تبدیل می‌شود، ممکن است بخشی از انگیزه ورود بانک‌ها، سرمایه‌گذاران و سایر تامین‌کنندگان مالی خصوصی کاهش یابد. مساله این نیست که سرمایه عمومی ذاتا مانع سرمایه خصوصی است. مساله از جایی آغاز می‌شود که منابع عمومی به‌جای کاهش ریسک و تکمیل سرمایه خصوصی، عملا جای آن را بگیرند.

شکل دیگر، برون‌رانی بنگاه و فعالیت اقتصادی است. اگر نهاد عمومی همزمان سیاست‌گذار، تامین‌کننده مالی، تولیدکننده، برگزارکننده، خریدار و حتی توزیع‌کننده باشد، مرز میان حمایت از بازار و رقابت با بازار مخدوش می‌شود. بخش خصوصی در چنین فضایی ناچار است با بازیگری رقابت کند که نه با همان محدودیت‌های مالی مواجه است و نه الزاماً همان منطق سود، زیان و پاسخگویی بازار را دنبال می‌کند.

برون‌رانی تقاضا نیز از همین جنس است. عرضه گسترده کالاها و خدمات فرهنگی رایگان یا با قیمت‌های به‌شدت یارانه‌ای، هرچند ممکن است با هدف افزایش دسترسی فرهنگی انجام شود، اگر بدون طراحی دقیق و تفکیک گروه‌های هدف صورت گیرد، می‌تواند به تضعیف «تمایل به پرداخت» مخاطب و کوچک‌شدن بازار تجاری برخی محصولات فرهنگی منجر شود. در اینجا نیز مسئله حذف یارانه نیست، بلکه طراحی یارانه‌ای است که دسترسی را افزایش دهد بی‌آنکه بنیان تقاضای بازار را از میان ببرد.

اما شاید عمیق‌ترین شکل برون‌رانی، برون‌رانی انگیزه کارآفرینانه باشد. تغییری تدریجی در منطق رفتار بنگاه و تولیدکننده فرهنگی. اگر بقا و موفقیت یک فعال فرهنگی بیش از فروش، رضایت مخاطب، نوآوری، صادرات، جذب سرمایه و توسعه بازار به دسترسی او به بودجه و حمایت عمومی وابسته شود، طبیعی است که بخشی از انرژی کارآفرینانه نیز از یافتن بازار به یافتن بودجه منتقل شود. در چنین ساختاری، به‌تدریج مهارت در دسترسی به منابع حمایتی می‌تواند به اندازه یا حتی بیش از توانایی خلق ارزش اقتصادی اهمیت پیدا کند.

از این‌رو، افزایش بودجه عمومی الزاماً به معنای توسعه اقتصاد فرهنگ نیست. ممکن است اعتبارات بیشتر شود، تعداد طرح‌های حمایتی افزایش یابد و حتی حجم تولید فرهنگی در کوتاه‌مدت بالا برود، اما اگر همزمان سرمایه خصوصی، تقاضای واقعی، بنگاه‌های مستقل و توان درآمدزایی فعالان فرهنگی رشد نکند، آنچه توسعه یافته است لزوماً «بازار فرهنگ» نیست؛ چه‌بسا صرفاً دامنه اقتصاد وابسته به بودجه عمومی بزرگ‌تر شده باشد.

بنابراین، پرسش اساسی در ارزیابی مداخله دولت نباید فقط این باشد که «چه میزان منابع به فرهنگ اختصاص یافت؟» بلکه باید پرسید: این مداخله چه چیزی را به بازار افزود که پیش از آن وجود نداشت و چه چیزی را ناخواسته از بازار کنار زد؟

وقتی منابع عمومی، منابع دیگر را به حرکت درمی‌آورند

در مقابل، Crowding In یا اثر درون‌رانی زمانی اتفاق می‌افتد که حضور دولت هزینه یا ریسک ورود سایر بازیگران را کاهش دهد و موجب فعال‌شدن منابعی شود که بدون مداخله عمومی وارد این حوزه نمی‌شدند.

ضمانت اعتباری یک نمونه روشن است. اگر یک صندوق عمومی به‌جای پرداخت مستقیم صد واحد تسهیلات، بخشی از ریسک اعتباری بانک را پوشش دهد و از این طریق چند برابر آن منابع بانکی وارد صنایع خلاق شود، منابع عمومی اهرم شده‌اند. هم‌سرمایه‌گذاری نیز همین منطق را دارد: دولت تنها زمانی وارد پروژه می‌شود که سرمایه‌گذار خصوصی نیز بخشی از سرمایه را تأمین کند.

مشوق مالیاتی می‌تواند سرمایه‌گذاری در فیلم، بازی، انیمیشن یا سایر تولیدات خلاق را اقتصادی‌تر کند. حمایت از بیمه، ارزش‌گذاری دارایی‌های نامشهود و مالکیت فکری نیز ریسک سرمایه‌گذار و بانک را کاهش می‌دهد.

گاهی حتی مؤثرترین مداخله دولت اصلاً پرداخت پول نیست. ایجاد زیرساخت مالکیت فکری، استانداردسازی قراردادها، دسترسی به داده، توسعه بازار صادراتی، تسهیل صدور مجوز و اتصال تولیدکننده به شبکه توزیع می‌تواند بدون تصدی‌گری مستقیم، نرخ بازده و قابلیت سرمایه‌گذاری در یک صنعت را افزایش دهد.

به همین دلیل، مسئله اقتصاد فرهنگ فقط تأمین پول نیست؛ ساختن یک اکوسیستم مالی و نهادی است که در کنار هنرمند و خالق اثر، بانک، صندوق، سرمایه‌گذار، بیمه، بازار، پلتفرم، حقوق مالکیت فکری و شبکه صادرات نیز حضور داشته باشند.

یک نمونه قابل توجه، تجربه برنامه سرمایه‌گذاری Creative England در بریتانیاست که در سبد سرمایه‌گذاری این برنامه طی سال‌های ۲۰۱۲ تا ۲۰۱۷، به ازای هر یک پوند سرمایه عمومی، چهار پوند سرمایه خارجی تجمیع شده که بخش عمده آن از منابع تجاری خصوصی بوده است. این دقیقاً همان چیزی است که می‌توان «ضریب اهرمی سیاست فرهنگی» نامید. بریتانیا در حوزه بازی‌های ویدئویی نیز نمونه جالب دیگری ارائه می‌کند. حمایت عمومی از طریق اعتبارها و مشوق‌های مالیاتی انجام می‌شود، اما بهره‌مندی از آن به احراز شرایط تولید و دریافت گواهی فرهنگی از British Film Institute وابسته است. یعنی سیاست‌گذار به‌جای آنکه خود بازی تولید کند، قواعد و انگیزه‌هایی طراحی می‌کند که سرمایه خصوصی را به سمت تولید مطلوب سوق دهد.

البته همه فعالیت‌های فرهنگی را نمی‌توان با ضریب اهرمی مالی سنجید. حفاظت از میراث، دسترسی فرهنگی مناطق محروم، تولید برخی کالاهای عمومی و حمایت از اشکال هنری کم‌مخاطب ممکن است نیازمند تأمین مالی مستقیم و حتی دائمی دولت باشند. مسئله این نیست که یارانه فرهنگی حذف شود؛ مسئله این است که یارانه، سرمایه‌گذاری توسعه‌ای و تصدی‌گری با یکدیگر اشتباه گرفته نشوند.

برای سیاست‌گذار و متولی توسعه اقتصاد فرهنگ، معیار موفقیت نمی‌تواند صرفاً میزان بودجه، تعداد پروژه‌های حمایتی یا حجم منابع توزیع‌شده باشد. پرسش مهمتر این است که هر واحد منابع عمومی چه میزان سرمایه، اعتبار، تقاضا و ظرفیت اقتصادی تازه ایجاد کرده است. چند بنگاه پس از حمایت به تأمین مالی مستقل رسیده‌اند و مداخله دولت تا چه اندازه وابستگی را کاهش داده است. این مسئله در شرایط کنونی اقتصاد ایران اهمیت بیشتری دارد. در دوره‌ای که محدودیت منابع، کسری بودجه، نااطمینانی اقتصادی و شرایط بحرانی و جنگی امکان گسترش مستمر هزینه‌های عمومی را محدود کرده است، سیاست فرهنگی نمی‌تواند فقط بر افزایش بودجه تکیه کند. مسئله اصلی باید افزایش اثرگذاری و قدرت اهرمی منابع محدود موجود باشد.

در این چارچوب، تمایز میان Crowding Out و Crowding In به یک معیار مهم سیاست‌گذاری تبدیل می‌شود. در برون‌رانی، منابع عمومی جای منابع خصوصی و فعالیت مستقل بازار را می‌گیرند؛ در درون‌رانی، دولت با کاهش ریسک، طراحی مشوق‌ها، ایجاد زیرساخت و تسهیل تأمین مالی، منابع و بازیگران بیشتری را وارد بازار می‌کند.

بنابراین، یکی از شاخص‌های مهم نسل جدید سیاست‌گذاری فرهنگی باید توان بسیج منابع و ایجاد ظرفیت اقتصادی مستقل باشد: حرکت از بودجه فرهنگ به تأمین مالی فرهنگ، از توزیع منابع به فعال‌سازی منابع و از حمایت مقطعی از پروژه‌ها به ساختن بازار.مسئله اصلی کمتر یا بیشتر بودن دولت نیست؛ هوشمندتر شدن حضور دولت است.